Dasar-Dasar Ilmu Perundang-Undangan Berdasarkan UU No 10 Tahun 2004

Dasar-Dasar Ilmu Perundang-Undangan

Berdasarkan UU No 10 Tahun 2004

Oleh; Turiman Fachturahman Nur,SH.MHum

A. Pengertian Ilmu Perundang-Undangan

Untuk memahami Ilmu Perundang-Undangan yang perlu dipahami, bahwa Ilmu Perundang-Undangan adalah berkaitan dengan disiplin Ilmu Hukum Tata Negara, adapun yang dimaksud dengan Ilmu Hukum Tata Negara, adalah ilmu hukum yang mempelajari kelembagaan negara dari sisi struktur, fungsi, wewenang dan tugas, serta hubungan antar kelembagaan negara baik secara vertikal dan atau horisontal demikian juga hubungan warga negara sebagai rakyat dengan negara sebagai institusi kenegaraan, hak-hak warga negara (HAM) dan juga mempelajari sistem kenegaraan berdasarkan peraturan perundang-undangan baik pada tingkat pusat maupun daerah baik pada elemen-elemen supra struktur maupun pada elemen-elemen infra struktur di suatu negara.

Bedakan dengan pengertian hukum tata negara adalah seperangkat peraturan perundang-undangan tertulis maupun tidak tertulis yang berkaitan dengan kenegaraan baik ditingkat supra struktur kenegaraan maupun ditingkat infra struktur kemasyarakatan, baik secara vertikal maupun horisontal dan sinergisitas keduanya yang mengatur tentang kelembagaan negara dari sisi struktur, fungsi, wewenang dan tugas, serta hubungan antar kelembagaan negara baik secara vertikal dan atau horisontal serta struktur kelembagaan pemerintahan daerah, demikian juga peraturan perundang-undaangan yang mengatur hubungan warga negara sebagai rakyat dengan negara sebagai institusi kenegaraan dan atau dengan kelembagaan pemerintahan daerah dan jaminan perlindungan atas hak-hak warga negara (HAM).

Dengan demikian Ilmu Perundang-undangan adalah ilmu yang mempelajari seluk beluk yang berkaitan dengan seperangkat peraturan perundang-undangan yang dikaji dengan disiplin ilmu hukum tata negara mengenai teknik, materi muatan, asas-asas, bahasa hukum terhadap perancangan peraturan perundang-undangan, karena sebenarnya obyek dari ilmu perundang-undangan adalah merupakan bagian dari ilmu hukum tata negara dalam arti umum, oleh karena itu metode dan pendekatannya tidak jauh berbeda dengan metode dan pendekatan ilmu hukum tata negara.

Menurut B. Hestu Cipto Handoyo Ilmu Perundang-undangan merupakan cabang dari ilmu hukum yang secara khusus objek kajiannya adalah meneliti tentang gejala peraturan peraturan perundang-undangan yakni setiap keputusan tertulis yg dikeluarkan oleh pejabat yang berwenang untuk mengatu tingkah laku manusia yang bersifat dan berlaku mengikat umum. Dengan kata lain ilmu perundang-undangan berorientasi kepada melakukan perbuatan dala m hal ini pembentukan peraturan Peraturan perundang-undangan serta bersifat normatif (mata kuliah dasar)

Ilmu perundang-undangan terbagi :

1. Proses perundang-undangan (gezetsgebungsverfahren) : meliputi beberapa tahapan dalam pemnbentukan perundang-undangan seperti tahap persiapan, penetapan, pelaksanaan, penilaian dan pemaduan kembali produk yang sudah jadi.

2. Metode prundang-undangan (gezetsgebungsmethode) : ilmu tentang pembentukan jenis norma hukum yang teratur untuk dapat mencapai sasarnannya. Pengacuannya kepada hal-hal yang berhubungan dengan perumusan unsur dan struktur suatu ketentuan dalam norma seperti objek norma, subjek norma, operator norma dan kondisi norma.

3. Teknik perundang-undangan (gezetsgebungstechnic) : Teknik perundang-undangan mengkaji hal-hal yg berkaitan dengan teks suatu perundang-undangan meliputi bentuk luar, bentuk dalam, dan ragam bahasa dari peraturan perundang-undangan.

Kegunaan ilmu perundang-undangan yaitu : Selain dalam rangka merubah masyarakat, tentunya kearah yang lebih baik sesuai dengan doktrin hukum sebagai alat rekayasa sosial (law as tool of social enginering), kegunaan lain ilmu perundang-undangan yaitu :

1. Memudahkan praktik hukum, terutama bagi kalangan akademisi, praktisi hukum maupun pemerintah.

2. Memudahkan klasifikasi dan dokumentasi peraturan perundang-undangan

3. Memberikan kepastian hukum dalam pembentukan hukum nasional

4. Mendorong munculnya suatu produk peraturan perundang-undangan yang baik.

Setiap peraturan perundang-undangan secara ilmu perundangan -undangan memiliki prinsip-Prinsip Peraturan Perundang-Undangan, yaitu :

1. Dasar Peraturan Perundang-Undangan Selalu Peraturan Perundang-Undangan
Landasan atau dasar Peraturan Perundang-Undangan secara yuridis selalu Peraturan Perundang-Undangan dan tidak ada hukum lain yang dijadikan dasar yuridis kecuali Peraturan Perundang-Undangan. Dalam menyusun Peraturan Perundang-Undangan harus ada landasan yuridis secara jelas. Walaupun ada hukum lain selain Peraturan Perundang-Undangan namun hanya sebatas dijadikan sebagai bahan dalam menyusun Peraturan Perundang-Undangan. Contoh hukum lain seperti hukum adat, yurisprudensi, dan sebagainya.

2. Hanya Peraturan Perundang-Undangan Tertentu Saja yang Dapat Dijadikan Landasan Yuridis

Landasan yuridis penyusunan Peraturan Perundang-Undangan yaitu hanya Peraturan Perundang-Undangan yang sederajat atau yang lebih tinggi dan terkait langsung dengan Peraturan Perundang-Undangan yang akan disusun. Oleh karena itu tidak dimungkinkan suatu Peraturan Perundang-Undangan yang lebih rendah dijadikan dasar yuridis dalam menyusun Peraturan Perundang-Undangan. Kemudian Peraturan Perundang-Undangan yang tidak terkait langsung juga tidak dapat dijadikan dasar yuridis Peraturan Perundang-Undangan.

3. Peraturan Perundang-Undangan yang Masih Berlaku Hanya Dapat Dihapus, Dicabut, atau Diubah Oleh Peraturan Perundang-Undangan yang Sederajat atau yang Lebih Tinggi

Dengan prinsip tersebut, maka sangat penting peranan tata urutan atau hirarki Perundang-Undangan dan dengan prinsip tersebut tidak akan mengurangi para pengambil keputusan untuk melakukan penemuan hukum melalui penafsiran (interpretasi), pembangunan hukum maupun penghalusan hukum terhadap Peraturan Perundang-Undangan.

4. Peraturan Perundang-Undangan Baru mengesampingkan Peraturan Perundang-Undangan Lama

Apabila terjadi pertentangan antara Peraturan Perundang-Undangan yang sederajat, maka yang diberlakukan adalah Peraturan Perundang-Undangan yang terbaru. Dalam prakteknya pada prinsip tersebut temyata tidak mudah diterapkan, karena banyak Peraturan perundang-Undangan yang sederajat saling bertentangan materi muatannya namun malahan sering dilanggar oleh para pihak yang memiliki kepentingan.

5. Peraturan Perundang-Undangan yang Lebih Tinggi Mengesampingkan Peraturan Perundang-Undangan yang Lebih Rendah

Apabila terjadi pertentangan antara Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi tingkatannya dengan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih rendah, maka Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi yang diberlakukan, dan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih rendah dikesampingkan.

6. Peraturan Perundang-Undanga Yang Bersifat Khusus Mengesampingkan Peraturan Perundang-Undangan Yang Bersifat Umum

Apabila terjadi pertentangan antara Peraturan Perundang-Undangan yang bersifat khusus dengan Peraturan Perundang-Undangan yang bersifat umum yang sederajat tingkatannya, maka yang diberlakukan adalah Peraturan Perundang-Undangan yang bersifat khusus (lex spesialis derogat lex generalis).

7. Setiap Jenis Peraturan Perundang-Undangan Materi Muatannya Berbeda
Setiap jenis Peraturan Perundang-Undangan materi muatannya harus saling berbeda satu sama lain yang berarti bahwa materi muatan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi (terdahulu) tidak boleh diatur kembali di dalam materi muatan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih rendah. Penentuan materi muatan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih rendah tingkatannya tidak mengalami kesulitan apabila materi muatan tertentu dalam Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi tingkatannya jelas-jelas mendelegasikan kepada Peraturan perundang-Undangan yang lebih rendah.

B. Peraturan Perundang-undangan Daerah sebagai Instrumen Kebijakan Publik

Agar suatu kebijakan publik mempunyai kekuatan berlaku (daya-laku), maka perlu dirumuskan dalam suatu bentuk hukum tertentu, yakni peraturan perundang-undangan. Untuk tingkat daerah, kebijakan yang berkaitan dengan urusan penyelenggaraan pemerintahan daerah harus dituangkan dalam peraturan perundang-undangan daerah, agar kebijakan tersebut mempunyai kekuatan berlaku dan memaksa bagi pihak-pihak yang tidak bersedia mematuhinya.

Pemahaman terhadap apa yang dimaksud urusan penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah bagian dari materi hukum tata negara atau lebih khusus hukum tata pemerintahan daerah dan patut diketahui, bahwa pemegang kekuasaan terhadap kebijakan publik di daerah berdasarkan UU No 32 Tahun 2004, yaitu Gubernur atau Kepala Daerah dengan melaksanakan kewajiban yang diamanahkan peraturan perundang-undangan, maka Kepala Daerah memiliki kewajiban menaati dan menegakkan seluruh peraturan perundang-undangan; (pasal 27 huruf e UU No 32 Tahun 2004) demikian juga ketika kewajiban untuk mengeluarkan kebijakan daerah dan salah satunya adalah peraturan gubernur dan PERDA harus tunduk dengan prinsip-prinsip penyusunan peraturan perundang-undangan sebagai bagian dari legislasi daerah.

Pertanyaan apa yang dimaksud dengan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, UU No 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Pasal 1 angka 2 ), sedangkan yang dimaksud Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disebut DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. (Pasal 1 angka 4 UU No 32 Tahun 2004)

Pada BAB IV PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN Bagian Pertama Penyelenggaraan Pemerintahan pada Pasal 19 ayat (2) menyatakan Penyelenggara pemerintahan daerah adalah pemerintah daerah dan DPRD dan patut pula memperhatikan prinsip tata pemerintahan yang baik (good Governance) dan atau Asas Penyelenggaraan Pemerintahan Pasal 20 ayat (1) Penyelenggaraan pemerintahan berpedoman pada Asas Umum Penyelenggaraan Negara yang terdiri atas, salah satunya adalah asas kepastian hukum; asas keterbukaan; Pasal 20 Ayat (3) huruf o UU No 32 Tahun 2004: ”Dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, pemerintahan daerah menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan dan dalam menyelenggarakan otonomi, daerah mempunyai kewajiban berdasarkan Pasal 22 huruf 0 yang menyatakan : kewajiban lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.

Tugas dan Wewenang serta Kewajiban Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Pasal 25 Kepala daerah mempunyai tugas dan wewenang pada huruf g: melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan dan juga wajib memperhatikan Pasal 27 ayat (1) ”Dalam melaksanakan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 25 dan Pasal 26, kepala daerah dan wakil kepala daerah mempunyai kewajiban: huruf a. menjaga etika dan norma dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; dan huruf e menaati dan menegakkan seluruh peraturan perundang-undangan;

Dengan demikian termasuklah pelaksanaan UU No 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (LN No 53 Tahun 2004) TLN No 4389) jo UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

C. Pengertian Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Perundang-undangan Daerah

Peraturan perundang-undangan, menurut Bagir Manan adalah setiap keputusan tertulis yang dikeluarkan pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang berisi aturan tingkah laku yang bersifat atau mengikat secara umum.[1]

Yang dimaksud dengan “yang berwenang” adalah “yang mempunyai (menjalankan) fungsi legislatif” sebagaimana terungkapkan dalam pengertian peraturan perundang-undangan yang dikemukakan Bagir Manan dan Kuntana Magnar, bahwa peraturan perundang-undangan adalah setiap putusan tertulis yang dibuat, ditetapkan dan dikeluarkan oleh lembaga dan atau Pejabat Negara yang mempunyai (menjalankan) fungsi legislatif sesuai dengan tata cara yang berlaku.[2]

Dari pengertian peraturan perundang-undangan yang dikemukakan Bagir Manan dan Bagir Manan bersana dengan Kuntana Magnar mengemuka sejumlah unsur yakni:

1. keputusan tertulis;

2. yang dikeluarkan oleh lembaga dan atau pejabat negara yang mempunyai (menjalankan) fungsi legislatif;

3. yang berisi aturan tingkah laku yang bersifat atau mengikat secara umum;

4. sesuai dengan tata cara yang berlaku.

Pengertian peraturan perundang-undangan secara otentik dapat ditemukan dalam UU Nomor 10 tahun 2004, Pasal 1 angka 2, bahwa Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum. Unsur-unsur yang terdapat dalam pengertian tersebut adalah:

1. peraturan tertulis;

2. mengikat secara umum; dan

3. yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang.

Lembaga negara atau pejabat yang berwenang tersebut baik di pusat maupun di daerah. Sehingga peraturan perundang-undangan daerah dapat dimengerti sebagai peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang di daerah.

Salah satu jenis peraturan perundang-undangan daerah adalah Peraturan Daerah, yang menurut Pasal 1 angka 7 UU Nomor 10 Tahun 2004 adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan persetujuan bersama kepala daerah. Yang lainnya adalah peraturan kepala daerah yakni peraturan Gubernur dan peraturan bupati/walikota (Pasal 1 angka 11 UU Pemda).

D. Pengertian Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Perundang-undangan Daerah

Mengacu pada kepustakaan Belanda, A. Hamid. S. Attamimi mengemukakan, pembentukan peraturan perundang-undangan pada hakekatnya ialah pembentukan norma-norma hukum yang berlaku keluar dan bersifat umum.[3]

Norma hukum berlaku keluar berarti berlaku baik bagi jajaran pemerintahan maupun bagi rakyat.[4] Sedangkan norma hukum bersifat umum, menurut FR. Bohtling dan JHA. Logeman, mengandung pengertian berhubungan dengan ruang berlaku, yakni berlaku di seluruh wilayah, berhubungan dengan waktu berlaku, yakni berlaku terus-menerus, berhubungan dengan subyek hukum yang terkena norma hukum, yakni berlaku untuk semua orang, dan berhubungan dengan fakta yang terulang.[5]

Dalam perkembangannya, kriteria yang lazim digunakan adalah dari segi subyek dan obyek. Dari segi subyek, apabila yang terkena norma hukum itu adalah orang atau orang-orang tidak tertentu disebut norma umum, sedangkan bila yang terkena itu adalah orang atau orang-orang tidak tertentu disebut norma individual. Dari segi obyek, apabila norma hukum itu mengenai hal tidak tertentu disebut disebut norma abstrak, sedangkan jika mengenai hal tertentu disebut norma konkrit. Keempat macam norma hukum itu dapat dikombinasikan menjadi 4 (empat) kategori norma hukum, yakni: norma hukum umum-abstrak, norma hukum umum-konkrit, norma hukum individual-abstrak, dan norma hukum individual-konkrit.[6]

Peraturan perundang-undangan seyogyanya mengandung norma hukum yang umum-abstrak, atau sekurang-kurangnya yang umum-konkrit, demikian A. Hamid. S. Attamimi, sedangkan norma hukum lain-lainnya, yaitu yang individual-abstrak, dan lebih-lebih yang individual-konkrit, lebih mendekati penetapan (beschikking) daripada peraturan (regeling).[7]

Secara otentik pengertian pembentukan peraturan perundang-undangan dapat ditemukan dalam Pasal 1 angka 1 UU Nomor 10 Tahun 2004, “Pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan.”

Dalam pengertian tersebut penyebarluasan peraturan perundang-undangan dimasukan sebagai salah satu bagian proses pembuatan peraturan perundang-undangan. Padahal penyebarluasan peraturan perundang-undangan dilakukan setelah peraturan perundang-undangan dibentuk atau dibuat. Jadi, berada di luar proses pembuatan peraturan perundang-undangan.

Mengaitkan pengertian otentik tentang peraturan perundang-undangan berdasarkan UU Nomor 10 Tahun 2004 dengan pengertian secara teoritik, maka diperoleh pemahaman mengenai pembentukan peraturan perundang-undangan, bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan mengandung unsur-unsur pengertian sebagai berikut:

1. proses pembuatan norma-norma hukum yang berlaku keluar dan bersifat umum;

2. dilakukan oleh badan atau pejabat yang berwenang; dan

3. yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan.

Dengan demikian pembentukan peraturan perundang-undangan daerah dapat dimengerti sebagai proses pembuatan norma-norma hukum yang berlaku keluar dan bersifat umum yang dilakukan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang di daerah, yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan. Oleh karena Peraturan Daerah merupakan salah satu jenis peraturan perundang-undangan, khususnya peraturan perundang-undangan daerah, maka pembentukan Peraturan Daerah dapat dimengerti sebagai:

1. proses pembuatan norma-norma hukum yang berlaku keluar dan bersifat umum;

2. dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Kepala Daerah; dan

3. yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan.

E. Kedudukan Peraturan Perundang-undangan Daerah dalam Hierarki Peraturan Perundang-undangan

Hierarki peraturan perundang-undangan yang diterapkan di Indonesia sebenarnya didasarkan pada Stufentheorie dari Hans Kelsen. Menurut Hans Kelsen, tatanan hukum, terutama tatanan hukum yang dipersonifikasikan dalam bentuk negara, bukanlah sistem norma yang satu sama lain hanya dikoordinasikan, yang berdiri sejajar atau sederajat, melainkan suatu tatanan urutan norma-norma dari tingkatan-tingkatan yang berbeda. Kesatuan norma-norma ini ditunjukkan oleh fakta bahwa pembentukan norma yang satu − yakni norma yang lebih rendah − ditentukan oleh norma lain yang lebih tinggi, yang pembentukannya ditentukan oleh norma lain yang lebih tinggi lagi, dan regressus (rangkaian proses pembentukan hukum) ini diakhiri oleh suatu norma dasar.[8]

Stufentheorie dari Hans Kelsen ini diilhami oleh seorang muridnya yang bernama Adolf Merkl. Kemudian oleh Hans Nawiasky, salah seorang murid Hans Kelsen, mengembangkan teori gurunya tentang teori jenjang norma dalam kaitannya dengan suatu negara. Teori yang dikembangkan Hans Nawiasky ini dikenal sebagai die Theorie vom Stufenordnung der Rechtnormen, yakni Suatu norma hukum dari negara selalu berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang; suatu norma hukum yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi; norma hukum yang lebih tinggi berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma hukum yang lebih tinggi lagi; sampai pada suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut, yaitu staatsfundamentalnorm. Selain norma hukum itu berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang, juga berkelompok-kelompok. Kelompok-kelompok norma hukum dalam suatu negara terdiri atas 4 kelompok besar[9]:

Kelompok I	:	Staatsfundamentalnorm (Norma Funda- mental Negara).
Kelompok II	:	Staatsgrundgesezt (Aturan Dasar Negara).
Kelompok III	:	Formell Gesezt (Undang-Undang Formal).
Kelompok IV	:	Verordnung & Autonome Satzung (Aturan Pelaksana & Aturan Otonom).

Asas preferensi yang berlaku dalam konteks ini adalah lex superior derogate legi inferior, yakni peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya mengenyampingkan (menderogasi) peraturan perundang-undangan yang lebih rendah.

Hierarki Peraturan Perundang-undangan yang berlaku sekarang adalah sebagaimana yang termuat dalam UU P3 (Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004). Pengaturan sebelumnya mengenai hierarki itu dapat dilacak sampai pada tahun 1950.

Berikut ini dipaparkan perkembangan pengaturan mengenai hierarki tersebut dari tahun 1950 sampai dengan tahun 2004 dalam upaya mendapatkan pemahaman yang lebih memadai mengenai kedudukan peraturan perundang-undangan daerah, khususnya Peraturan Daerah, dalam hierarki peraturan perundang-undangan.

Dalam UU No. 1 Tahun 1950 tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat, Pasal 1, diatur bahwa jenis peraturan-peraturan Pemerintah Pusat ialah:

a. Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang,

b. Peraturan Pemerintah,

c. Peraturan Menteri.

Dalam Pasal 2 diatur, tingkat kekuatan peraturan-peraturan Pemerintah Pusat ialah menurut urutannya pada Pasal 1. Kedua ketentuan tersebut menunjukkan politik perundang-undangan mengenai jenis dan tata urutan peraturan perundang-undangan pusat yang berlaku saat itu.

Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPRGR mengenai Sumber Tertib Hukum RI dan Tata Urutan Peraturan Perundangan RI. Bentuk-bentuk Peraturan Perundangan RI ialah:

- UUD RI 1945,

- Ketetapan MPR (S),

- Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang,

- Peraturan Pemerintah,

- Keputusan Presiden,

- Peraturan pelaksanaan lainnya seperti:

- Peraturan Menteri,

- Instruksi Menteri,

- dan lain-lainnya.

Sesuai dengan sistem konstitusi seperti yang dijelaskan dalam Penjelasan authentik UUD 1945, UUD RI adalah bentuk peraturan perundangan yang tertinggi, yang menjadi dasar dan sumber bagi semua peraturan-peraturan bawahan dalam Negara. Sesuai pula dengan prinsip Negara Hukum, maka setiap peraturan perundangan harus bersumber dan berdasar dengan tegas pada peraturan perundangan yang berlaku, yang lebih tinggi tingkatannya (Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966).

Ketetapan MPRS tersebut menegaskan politik perundang-undangan mengenai bentuk (baca: jenis) dan tata urutan peraturan perundang-undangan yang berlaku sejak saat itu. Sekalipun tidak tegas keberadaan peraturan perundang-undangan daerah dalam tata urutan itu, namun keberadaannya dapat diinterpretasikan dari kata “dan lain-lainnya.” Artinya, baik Peraturan Daerah maupun Peraturan Kepala Daerah (Keputusan Kepala Daerah saat itu) berada di bawah Instruksi Menteri.

Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Dalam Ketetapan MPR ini ditentukan bahwa tata urutan peraturan perundang-undangan merupakan pedoman dalam pembuatan aturan hukum di bawahnya. Tata urutan peraturan perundang-undangan RI adalah:

1. Undang-Undang Dasar 1945;

2. Ketetapan MPR;

3. UU;

4. PERPU;

5. PP;

6. Keppres;

7. Perda (Pasal 2).

a. Perda provinsi.

b. Perda kabupaten/kota.

c. Perdes (ayat (7) Pasal 3).

Sesuai dengan tata urutan peraturan perundang-undangan ini, maka setiap aturan hukum yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi (ayat (1) Pasal 4). Peraturan atau keputusan MA, BPK, menteri, BI, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Pemerintah tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang termuat dalam tata urutan peraturan perundang-undangan (ayat (2) Pasal 4).

Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 menunjukkan politik perundang-undangan mengenai:

1. Jenis peraturan perundang-undangan yang terdiri dari jenis jenis peraturan perundang-undangan di dalam tata urutan dan jenis peraturan perundang-undangan di luar tata urutan.

2. Peraturan Daerah merupakan jenis peraturan perundang-undangan di dalam tata urutan, yang membawa implikasi hukum bahwa jenis peraturan perundang-undangan di luar tata urutan (Peraturan atau keputusan MA, BPK, menteri, BI, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Pemerintah) tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang termuat dalam tata urutan peraturan perundang-undangan, termasuk tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Daerah.

3. Peraturan perundang-undangan yang berada dalam jenis Peraturan Daerah, yakni Perda Provinsi, Perda Kabupaten/Kota, dan Perdes, tidaklah berada dalam tata urutan berdasarkan Ketetapan MPR tersebut.

Dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 diatur bahwa jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut:

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;

c. Peraturan Pemerintah;

d. Peraturan Presiden;

e. Peraturan Daerah (ayat (1) Pasal 7), meliputi:

a. Peraturan Daerah provinsi.

b. Peraturan Daerah kabupaten/kota.

c. Peraturan Desa.

Termasuk dalam jenis Peraturan Daerah Provinsi adalah Qanun yang berlaku di Daerah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Perdasus serta Perdasi di Daerah Provinsi Papua (Penjelasan ayat (2) huruf a Pasal 7).

Dalam ayat (5) diatur, kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan adalah sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1). Dalam ketentuan ini yang dimaksud dengan “hierarki” adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (Penjelasan ayat (5) Pasal 7).

Seperti halnya Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000, UU Nomor 10 Tahun 2004 juga mengenal jenis peraturan perundang-undangan di luar tata urutan (di luar hierarki). Ini diatur dalam Pasal 7 ayat (4), jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.

Selanjutnya dalam penjelasannya diterangkan, bahwa jenis peraturan perundang-undangan dimaksud antara lain peraturan yang dikeluarkan oleh:

a. MPR, dan

b. DPR,

c. DPD,

d. MA,

e. MK,

f. BPK,ubernur BI,

g. Menteri,

h. Kepala badan, lembaga, atau lomisi yang setingkat yang dibentuk oleh UU atau pemerintah atas perintah UU,

i. DPRD Provinsi,

j. Gubernur,

k. DPRD Kabupaten/Kota,

l. Bupati/Walikota,

m. Kepala Desa atau yang setingkat.

UU Nomor 10 Tahun 2004 tersebut menunjukkan politik perundang-undangan mengenai:

1. Jenis peraturan perundang-undangan yang terdiri dari jenis jenis peraturan perundang-undangan di dalam hierarki dan jenis peraturan perundang-undangan di luar hierarki.

2. Jenis peraturan perundang-undangan daerah meliputi Peraturan Daerah (Peraturan Daerah Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa), Peraturan DPRD (Peraturan DPRD Provinsi dan Peraturan DPRD Kabupaten/Kota), Peraturan Kepala Daerah (Peraturan Gubernur dan Peraturan Bupati/Walikota), dan Peraturan Kepala Desa.

3. Peraturan Daerah merupakan jenis peraturan perundang-undangan di dalam hierarki, yang mempunyai kekuatan hukum sesuai dengan hierarkinya.

4. Hubungan antara Peraturan Daerah Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa, tidaklah hubungan hierarki.

5. Peraturan DPRD (Peraturan DPRD Provinsi dan Peraturan DPRD Kabupaten/Kota), Peraturan Kepala Daerah (Peraturan Gubernur dan Peraturan Bupati/Walikota), dan Peraturan Kepala Desa berada di luar hierarki, yang mempunyai kekuatan hukum sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dalam tata urutan berdasarkan Ketetapan MPR tersebut.

F. Jenis dan Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan Daerah

Berdasarkan uraian tersebut di atas, maka jenis peraturan perundang-undangan daerah meliputi:

1. Peraturan Daerah, yang meliputi:

a. Peraturan Daerah Provinsi,

b. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota, dan

c. Peraturan Desa.

2. Peraturan DPRD, yang meliputi:

a. Peraturan DPRD Provinsi, dan

b. Peraturan DPRD Kabupaten/Kota.

3. Peraturan Kepala Daerah, yang meliputi:

a. Peraturan Gubernur, dan

b. Peraturan Bupati/Walikota.

4. Peraturan Kepala Desa.

Sesuai dengan asas kesesuaian antara jenis dan materi muatan peraturan perundang-undangan (Pasal 5 huruf c UU Nomor 10 Tahun 2004), maka jenis-jenis peraturan perundang-undangan daerah itu haruslah berisi materi muatan yang tepat.

Penggunaan istilah ”materi muatan” diperkenalkan oleh Abdul Hamid Saleh Attamimi sebagai pengganti kata Belanda ”het onderwerp” dalam ungkapan Thorbecke ”het eigenaardig onderwerp der wet”, diterjemahkan dengan ”materi muatan yang khas dari undang-undang”, yakni materi pengaturan yang khas yang hanya dan semata-mata dimuat dalam undang-undang dan oleh karena itu menjadi materi muatan UU. (Attamimi 1979, 1982, dan 1990). Dalam UU No 10 Tahun 2004, istilah materi muatan peraturan perundang-undangan diartikan sebagai materi yang dimuat dalam peraturan perundang-undangan sesuai dengan jenis, fungsi, dan hierarki Peraturan Perundang-undangan (Pasal 1 angka 12).

Berdasarkan pengertian tersebut, maka materi muatan peraturan perundang-undangan dapat diartikan sebagai materi pengaturan yang khas yang hanya dan semata-mata dimuat dalam jenis peraturan perundang-undangan tertentu, yang tidak menjadi materi muatan jenis peraturan perundang-undangan lainnya. Khususnya, mengenai materi muatan Perda, maka berarti materi pengaturan yang khas yang dimuat dalam Perda, yang tidak dimuat baik dalam peraturan perundang-undangan daerah lainnya maupun peraturan perundang-undangan pusat.[10]

Mengenai materi muatan peraturan perundang-undangan dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 secara tegas diatur dalam Bab III yang bertajuk Materi Muatan, yakni

1. Materi muatan yang harus diatur dengan UU berisi hal-hal yang:

i. mengatur lebih lanjut ketentuan UUD NRI Tahun 1945 yang meliputi:

1. hak-hak asasi manusia;

2. hak dan kewajiban warga negara;

3. pelaksanaan dan penegakan kedaulatan negara serta pembagian kekuasaan negara;

4. wilayah negara dan pembagian daerah;

5. kewarganegaraan dan kependudukan;

6. keuangan negara.

ii. diperintahkan oleh suatu UU untuk diatur dengan UU (Pasal 8).

b. Materi muatan PERPU sama dengan materi muatan UU (Pasal 9), yang ditetapkan dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa (Pasal 1 angka 4).

c. Materi muatan PP berisi materi muatan untuk menjalankan UU sebagaimana mestinya (Pasal 10).

d. Materi muatan Perpres berisi materi yang diperintahkan oleh UU atau materi untuk melaksanakan PP (Pasal 11).

Materi muatan tersebut adalah materi muatan peraturan perundang-undangan pusat. Hal tersebut penting dipahami dalam upaya memperjelas pemahaman mengenai materi muatan peraturan perundang-undangan daerah.

Materi muatan peraturan perundang-undangan daerah adalah sebagai berikut:

1. Materi muatan Perda adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi (Pasal 12).

2. Materi muatan Peraturan Desa/yang setingkat adalah seluruh materi dalam rangka penyelenggaraan urusan desa atau yang setingkat serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi (Pasal 13).

3. Materi muatan Peraturan Kepala Daerah adalah materi untuk melaksanakan Peraturan Daerah atau atas kuasa peraturan perundang-undangan ((Pasal 146 ayat (1) UU Pemda).

4. Peraturan DPRD, masih perlu diadakan kajian mengenai materi muatannya. Contoh materi muatan Peraturan DPRD adalah Peraturan Tata Tertib DPRD (Pasal 54 ayat (6) UU Pemda).

Khusus mengenai materi muatan Perda dapat dikemukakan kembali, bahwa materi muatannya pada dasarnya adalah:

1. Seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah (termasuk di dalamnya seluruh materi muatan dalam rangka menampung kondisi khusus daerah, sebab kondisi khusus daerah merupakan salah satu karakter dari otonomi daerah, yakni karakter “nyata” dan yang lainnya adalah seluas-luasnya dan bertanggung jawab).

2. Seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan tugas pembantuan, dan

3. Penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.

Khususnya mengenai materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah harus merujuk pada ketentuan Pasal 13 dan Pasal 14 UU Pemda, yang masing mengatur urusan wajib dan urusan pilihan daerah provinsi dan urusan wajib dan urusan pilihan daerah kabuipaten/kota. Pembagian urusan ini lebih lanjut diatur dalam PP Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, yang penetapan masing-masing urusan itu oleh Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota dengan Peraturan Daerah.

Jika kita analisis lebih mendalam, bahwa dalam sistem hukum Indonesia yang berlaku saat ini berkaitan dengan konsepsi hukum tentang istilah jenis dan tata urutan (hierarki) peraturan perundang-undangan telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang dalam Pasal 7 menyebutkan:

(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut:

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;

c. Peraturan Pemerintah;

d. Peraturan Presiden;

e. Peraturan Daerah.

(2) Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e meliputi:

a. Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur;

b. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota;

c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya.

(3) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pembuatan Peraturan Desa/peraturan yang setingkat diatur dengan Peraturan Daerah kabupaten/kota yang bersangkutan.

(4) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.

(5) Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan adalah sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Jika Pasal 7 tersebut tersebut dibaca seakan-akan jenis peraturan perundang-undangan bersifat limitatif, hanya berjumlah 5 (lima) yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden dan Peraturan Daerah. Hal ini berarti di luar dari kelima jenis tersebut sepertinya bukan dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan.

Namun demikian Pasal 7 ayat (4) dan dalam Penjelasannya disebutkan bahwa ”Jenis Peraturan Perundang-undangan selain dalam ketentuan ini, antara lain, peraturan yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Menteri, kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk oleh undang-undang atau pemerintah atas perintah undang-undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat”.

Dari ketentuan Pasal 7 ayat (4) tersebut, jika ditafsirkan secara gramatikal, berdasarkan interpretasi dan logika hukum, serta memperhatikan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, maka jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan dalam Pasal 7 tidak bersifat limitatif hanya yang terdapat dalam Pasal 7 ayat (1) saja. Bahkan jika dikaitkan dengan Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 disebutkan “Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum”. Lembaga/pejabat negara yang berwenang dalam hal ini adalah lembaga/pejabat negara baik di Pusat dan Daerah.

Setiap lembaga/pejabat negara tertentu dapat diberikan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan baik oleh Undang-Undang Dasar maupun Undang-Undang. Kewenangan yang diberikan atau dipunyai oleh lembaga atau pejabat itu dapat berbentuk kewenangan atributif atau kewenangan delegatif/derivatif. Kewenangan atributif dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah kewenangan asli (orisinil) yang diberikan oleh UUD atau UU kepada lembaga atau pejabat tertentu, sedangkan kewenangan delegatif/ derivatif adalah kewenangan yang diberikan oleh pemegang kewenangan atributif kepada pejabat atau lembaga tertentu dibawahnya, untuk mengatur lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh pemegang kewenangan atributif.

Berdasarkan uraian di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa Pasal 7 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tidak bersifat limitatif. Artinya, di samping 5 (lima) jenis peraturan perundang-undangan yang telah disebutkan secara eksplisit dalam Pasal 7 ayat (1), terdapat jenis peraturan perundang-undangan lain yang selama ini secara faktual ada dan itu tersirat dalam rumusan Pasal 7 ayat (4) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004.

Selain permasalahan hierarki, UU No. 10 Tahun 2004 juga memuat prinsip-prinsip umum yang harus dipenuhi dalam membuat Peraturan Daerah. Prinsip-prinsip itu antara lain:

1. Sistematis. Menurut UU 10/2004, proses pembuatan peraturan perundang-undangan dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan. Berdasarkan sistematika dan urutan tahapan tersebut, maka UU 10/2004 sebenarnya menghendaki agar semua pembuatan peraturan perundang-undangan berjalan secara sistematis. Dihilangkannya satu atau dua tahapan, biasanya akan mengakibatkan ketidaklancaran pembahasan peraturan perundang-undangan tersebut.
2. Asas-Asas Pembentukan. Menurut Pasal 5, sebuah peraturan hendaknya memenuhi asas-asas pembentukan, yaitu: (1) kejelasan tujuan; (2) kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat; (3) kesesuaian jenis dan materi muatan; (4) dapat dilaksanakan; (5) kedayagunaan dan kehasilgunaan; (6) kejelasan rumusan; dan (7) keterbukaan.
3. Hierarkis. Menurut Pasal 7, sebuah peraturan perundang-undangan tidak boleh menyalahi atau bertentangan dengan peraturan yang di atasnya. Jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan adalah sebagai berikut: (1) UUD NRI 1945; (2) UU/PEPERPU; (3) PP; (4) PERPRES; (5) PERDA. Jika peraturan yang di bawah menyalahi atau bertentangan dengan yang diatasnya, maka statusnya adalah batal demi hukum.
4. Materi Muatan. Menurut Pasal 12, materi muatan sebuah Perda adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas perbantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi.
5. Lihat Contoh agar Tidak Salah. Undang-Undang No.10 Tahun 2004 merupakan UU yang memberikan contoh kongkrit bagaimana sistematika teknik penyusunan peraturan perundang-undangan dalam bentuk lampiran. Lampiran ini terletak pada bagian akhir setelah Penjelasan Pasal per Pasal. Dengan melihat contoh kerangka dan sistematikanya maka teknik penyusunan Perda tidak akan mengalami kesalahan.

G. Batas Pembentukan Peraturan dan Konsekuensinya

Pembatasan terhadap Peraturan Daerah diatur dalam Pasal 136 ayat (4) UU Pemda, yakni Perda dilarang bertentangan dengan:

1. kepentingan umum; dan atau

2. peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Pembatasan terhadap Peraturan Kepala Daerah diatur dalam Pasal 146 ayat (2) UU Pemda, yakni Peraturan Kepala Daerah dilarang bertentangan dengan:

1. kepentingan umum;

2. Perda; dan

3. peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Yang dimaksud dengan “bertentangan dengan kepentingan umum” adalah kebijakan yang berakibat terganggunya kerukunan antar warga masyarakat, terganggunya pelayanan umum, terganggunya ketenteraman/ketertiban umum serta kebijakan yang bersifat diskriminatif (Penjelasan Pasal 136 ayat (4) UU Pemda).

Adapun konsekuensi dari pelanggaran atas batas tersebut diatur dalam Pasal 145 ayat (2) dan ayat (3) UU Pemda, bahwa Perda yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan oleh Pemerintah dengan Peraturan Presiden. Lazimnya tindakan ini disebut pengawasan represif. Selain itu, UU Pemda mengenal pula pengawasan dalam bentuk evaluasi (pengawasan preventif terbatas) yakni Ranperda yang mengatur APBD, pajak daerah, retribusi daerah, dan RUTR (Pasal 185, Pasal 186, dan Pasal 189 UU Pemda). Pengaturan lebih lanjut mengenai pengawasan diatur dengan PP Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah (khususnya Bab III Pengawasan, Bagian Kedua Pengawasan Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah).

H. Asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dalam Pembentukan Peraturan Daerah

A. Hamid S. Attamimi, dalam disertasinya mengemukakan, bahwa asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang patut meliputi :

a. Asas-asas formal dengan perincian:

(1) asas tujuan yang jelas;

(2) asas perlunya pengaturan;

(3) asas organ/lembaga yang tepat;

(4) asas materi muatan yang tepat;

(5) asas dapatnya dilaksanakan; dan

(6) asas dapatnya dikenali.

b. Asas-asas material, dengan perincian:

(1) asas sesuai dengan Cita Hukum Indonesia dan Norma Fundamental Negara;

(2) asas sesuai dengan Hukum Dasar Negara;

(3) asas sesuai dengan prinsip-prinsip Negara Berdasar atas Hukum; dan

(4) asas sesuai dengan prinsip-prinsip Pemerintahan Berdasar Sistem Konstitusi.[11]

Kategori asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang patut dari A. Hamid S. Attamimi tersebut bertitik tolak pada pendapat Van der Vlies. Kategori dari Van der Vlies sebagaimana diterangkan oleh A. Hamid S. Attamimi meliputi asas-asas formal dan asas-asas material. Berikut ini yang diuraikan adalah asas-asas formal dan asas material tersebut.[12]

Asas-asas formal menurut kategori Van der Vlies mencakup lima asas. Pertama, asas tujuan yang jelas. Asas ini mencakup tiga hal, yaitu mengenai ketepatan letak peraturan perundang-undangan dalam kerangka kebijakan umum pemerintahan, tujuan khusus peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk, dan tujuan dari bagian-bagian peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk tersebut.

Kedua, asas organ/lembaga yang tepat. Latar belakang asas ini memberikan penegasan tentang perlunya kejelasan kewenangan organ-organ/lembaga-lembaga yang menetapkan peraturan perundang-undangan yang bersangkutan.

Menurut A. Hamid S. Attamimi, di Indonesia mengenai organ/lembaga yang tepat itu perlu dikaitkan dengan materi muatan dari jenis-jenis peraturan perundang-undangan. Oleh karena, materi muatan peraturan perundang-undangan itulah yang menyatu dengan kewenangan masing-masing organ/lembaga yang membentuk jenis peraturan perundang-undangan bersangkutan. Atau dapat juga sebaliknya, kewenangan masing-masing organ/lembaga tersebut menentukan materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibentuknya.

Ketiga, asas perlunya pengaturan. Asas ini tumbuh karena selalu terdapat alternatif atau alternatif-alternatif lain untuk menyelesaikan suatu masalah pemerintahan selain dengan membentuk peraturan perundang-undangan.

Keempat, asas dapatnya dilaksanakan. Asas ini mencakup usaha untuk dapat ditegakkannya peraturan perundang-undangan. Sebab tidaklah ada gunanya suatu peraturan perundang-undangan yang tidak dapat ditegakkan.

Kelima, asas konsensus. Yang dimaksud dengan konsensus ialah adanya “kesepakatan” rakyat untuk melaksanakan kewajiban dan menanggung akibat yang ditimbulkan oleh peraturan perundang-undangan.

Menurut A. Hamid S. Attamimi, asas tersebut di Indonesia dapat diwujudkan dengan perencanaan peraturan perundang-undangan yang baik, jelas, serta terbuka, diketahui rakyat mengenai akibat-akibat yang akan ditimbulkannya serta latar belakang dan tujuan yang hendak dicapainya. Hal itu dapat juga dilakukan dengan penyebarluasan rancangan peraturan perundang-undangan kepada masyarakat sebelum pembentukannya. Apabila peraturan perundang-undangan dimaksud merupakan Undang-undang, pembahasannya di DPR dapat dilakukan dengan mengikutsertakan masyarakat sebanyak mungkin melalui lembaga dengar pendapat.

Asas-asas material menurut kategori Van der Vlies mencakup lima asas:

Pertama, asas terminologi dan sistematika yang benar. Maksudnya, agar peraturan perundang-undangan dapat dimengerti oleh masyarakat dan rakyat, baik mengenai kata-katanya maupun mengenai struktur atau susunannya.

Kedua, asas dapat dikenali. Alasan pentingnya asas ini ialah, apabila suatu peraturan perundang-undangan tidak dikenali dan diketahui oleh setiap orang, lebih-lebih oleh yang berkepentingan, maka ia akan kehilangan tujuannya sebagai peraturan.

Ketiga, asas perlakuan yang sama dalam hukum. Artinya, tidak boleh ada peraturan perundang-undangan yang ditujukan hanya kepada sekelompok orang tertentu, karena hal ini akan mengakibatkan adanya ketidaksamaan dan kesewenang-wenangan di depan hukum terhadap anggota-anggota masyarakat.

Keempat, asas kepastian hukum. Asas ini mula-mula diberi nama lain, yaitu asas harapan yang ada dasarnya haruslah dipenuhi, yang merupakan pengkhususan dari asas umum tentang kepastian hukum.

Kelima, asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual. Asas ini bermaksud memberikan penyelesaian yang khusus bagi hal-hal atau keadaan-keadaan tertentu, sehingga dengan demikian peraturan perundang-undangan dapat juga memberikan jalan keluar selain bagi masalah-masalah umum, juga bagi masalah-masalah khusus.

Menurut A. Hamid S. Attamimi, meskipun asas ini memberikan keadaan yang baik bagi menghadapi masalah dan peristiwa individual, namun asas ini dapat menghilangkan asas kepastian di satu pihak dan asas persamaan di lain pihak apabila tidak dilakukan dengan penuh kesinambungan.

Beberapa catatan dapat diberikan. Pertama, asas konsensus dalam kategori Van der Vlies dapat disamakan posisinya dengan asas dapat dikenali dalam kategori Hamid Attamimi dan asas keterbukaan menurut pengertian Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Sebab, implikasi dari asas konsensus antara lain adalah penyebarluasan rancangan peraturan perundang-undangan kepada masyarakat sebelum pembentukannya dan adanya keterlibatan masyarakat dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan; dan keterlibatan masyarakat (partisipasi masyarakat) adalah inti dari asas keterbukaan; yang dengan demikian peraturan perundang-undangan yang dibentuk akan dikenali oleh masyarakatnya.[13]

Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik tersebut, yang sebelum diundangkannya UU Nomor 10 Tahun 2004, lebih dikenal dalam khasanah teori. Sejak diundangkannya UU Nomor 10 Tahun 2004, asas-asas tersebut telah dinormativisasikan, atau tidak lagi sebagai asas hukum, melainkan telah menjadi norma hukum.

Asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik yang bersifat formal dituangkan dalam Pasal 5 UU Nomor 10 Tanun 2004, dengan sebutan “asas pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik”. Sedangkan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik yang bersifat materiil dituangkan dalam Pasal 6 UU Nomor 10 Tahun 2004, dengan sebutan “Materi Muatan Peraturan Perundang-undang mengandung asas”.

Selengkapnya dalam Pasal 5 UU Nomor 10 Tahun 2004 dirumuskan, bahwa dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus berdasarkan pada asas pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik yang meliputi:

a. kejelasan tujuan;

b. kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat;

c. kesesuaian antara jenis dan materi muatan;

d. dapat dilaksanakan;

e. kedayagunaan dan kehasilgunaan;

f. kejelasan rumusan; dan

g. keterbukaan.

Mengenai pengertian asas-asas formal tersebut selanjutnya dijelaskan dalam Penjelasan Pasal 5 UU Nomor 10 Tahun 2004:

1. Asas kejelasan tujuan. Bahwa setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai.

2. Asas kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat. Bahwa setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang. Peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, bila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang.

3. Asas kesesuaian antara jenis dan materi muatan. Bahwa dalam membentuk peraturan perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat dengan jenis peraturan perundang-undangannya.

4. Asas dapat dilaksanakan. Bahwa setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan efektivitas peraturan perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara filosofis, yuridismaupun sosiologis.

5. Asas kedayagunaan dan kehasilgunaan. Bahwa setiap peraturan perundang-undangan dibuat karena memang benar-benar dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.

6. Asas kejelasan rumusan. Bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika dan pilihan kata atau terminologi, serta bahasa hukumnya jelas dan mudah dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya.

7. Asas keterbukaan. Bahwa dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan.

Pasal 6 UU Nomor 10 Tahun 2004 mengatur asas-asas materiil pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik yang bersifat materiil), selengkapnya berisi ketentuan sebagai berikut:

(1) Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan mengandung asas:

a. pengayoman;

b. kemanusiaan;

c. kebangsaan;

d. kekeluargaan;

e. kenusantaraan;

f. bhineka tunggal ika;

g. keadilan;

h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan;

i. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau

j. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.

(2) Selain asas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Peraturan Perundang-undangan tertentu dapat berisi asas lain sesuai dengan bidang hukum Peraturan Perundang-undangan yang bersangkutan.

Mengenai pengertian asas-asas materiil tersebut selanjutnya dijelaskan dalam Penjelasan Pasal 6 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004:

1. Asas pengayoman. Bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus berfungsi memberikan perlindungan dalam rangka menciptakan ketentraman masyarakat.

2. Asas kemanusiaan. Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan penghormatan hak-hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.

3. Asas kebangsaan. Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang pluralistik (kebhinekaan) dengan tetap menjaga prinsip negara kesatuan Republik Indonesia.

4. Asas kekeluargaan. Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan musyawarah untuk mufakat dalam setiap pengambilan keputusan.

5. Asas kenusantaraan. Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila.

6. Asas bhineka tunggal ika. Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah, dan budaya khususnya yang menyangkut masalah-masalah sensitif dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

7. Asas keadilan. Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga negara tanpa kecuali.

8. Asas kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan. Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh berisi hal-hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang antara lain agama, suku, ras,golongan, gender, atau status sosial.

9. Asas ketertiban dan kepastian hukum. Bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian hukum.

10. Asas keseimbangan, keserasian, dan keselarasan. Bahwa materi muatan setiap peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keseimbangan, keserasian, dan keselarasan,antara kepentingan individu dan masyarakat dengan kepentingan bangsa dan negara. [14]

Mengenai asas-asas materiil yang lain sesuai dengan bidang hukum Peraturan Perundang-undangan tertentu dijelaskan dalam Penjelasan Pasal 6 ayat (2) UU Nomor 10 Tahun 2004, yakni:

Yang dimaksud dengan asas sesuai dengan bidang hukum masing-masing antara lain:

a. dalam Hukum Pidana misalnya asas legalitas, asas tiada hukuman tanpa kesalahan, asas pembinaan narapidana, dan asas praduga tak bersalah;

b. dalam Hukum Perdata misalnya dalam hukum perjanjian antara lain asas kesepakatan, kebebasan berkontrak, dan itikad baik.

Khususnya dalam pembentukan Peraturan Daerah, asas-asas tersebut masing-masing diatur dalam Pasal 137 dan Pasal 138 UU Nomor 32 Tahun 2004. Jelasnya, dalam Pasal 137 UU Nomor 32 Tahun 2004 diatur:

Peraturan Daerah dibentuk berdasarkan pada asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang meliputi:

a. kejelasan tujuan;

b. kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat;

c. kesesuaian antara jenis dan materi muatan;

d. dapat dilaksanakan;

e. kedayagunaan dan kehasilgunaan;

f. kejelasan rumusan; dan

g. keterbukaan.

Mengenai asas materil pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, dalam UU Nomor 32 Tahun 2004, diatur Pasal 138:

(1) Materi muatan Perda mengandung asas:

a. pengayoman;

b. kemanusiaan;

c. kebangsaan;

d. kekeluargaan;

e. kenusantaraan;

f. bhineka tunggal ika;

g. keadilan kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan;

h. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau

i. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan.

(2) Selain asas sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Perda dapat memuat asas lain sesuai dengan substansi Perda yang bersangkutan.

Baik Penjelasan Pasal 137 dan Penjelasan Pasal 138 UU Nomor 32 Tahun 2004, menyatakan, “Cukup jelas.”. Dengan penafsiran sistematis terhadap ketentuan-ketentuan tersebut dalam kaitannya dengan ketentuan-ketentuan yang sama dalam Pasal 5 dan Pasal 6 UU Nomor 10 Tahun 2004, maka isi dari Penjelasan Pasal 5 dan Pasal 6 UU Nomor 10 Tahun 2004 berlaku pula untuk Pasal 137 dan Penjelasan Pasal 138 UU Nomor 32 Tahun 2004. Dalam artian, pengertian masing-masing asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, yang bersifat formal dan materiil, yang dimuat dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 adalah sama dengan pengertian masing-masing asas sebagaimana dijelaskan dalam Penjelasan Pasal 5 dan Pasal 6 UU Nomor 10 Tahun 2004.

Penggunaan kata “harus” dalam rumusan pembuka Pasal 5 tersebut menandakan adanya kaidah hukum perintah. Perintah adalah kewajiban untuk melakukan sesuatu. Secara negatif dapat dirumuskan artinya sebagai “tidak boleh tidak melakukan sesuatu”. Sehingga merupakan kewajiban bagi pembentuk peraturan perundang-undangan dalam membentuk peraturan perundang-undangan mendasarkan pada asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Demikian pula penggunaan kata “harus” dalam Penjelasan Pasal 6 ayat (1) UU Nomor 10 Tahun 2004 tersebut menandakan adanya suatu perintah kepada pembentuk peraturan perundang-undangan untuk mengimplementasikan asas-asas materiil dalam materi muatan peraturan perundang-undangan.

I. Harmonisasi Peraturan Perundang-Undangan dalam hal ini Materi Muatan Undang-Undang berdasarkan UU No 10 Tahun 2004.

Ketika ketatanegaraan Indonesia memasuki babak baru yang ditandai dengan amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 telah membawa konsekuansi ada perubahan Sistem hukum Tata Negara. Salah satu perubahan tersebut ialah bergesernya kekuasaan untuk membentuk undang-undang. Sebelum amandemen pertama Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 kekuasaan untuk membentuk undang-undang dipegang oleh Presiden. Sejak amandemen pertama kekuasaan membentuk undang-undang dipegang oleh DPR. Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menentukan "Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang". Perubahan ini mempertegas pemisahan kekuasaan negara dalam rangka menciptakan cheks and balances dalam penyelenggaraan kekuasaan negara sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi dan negara hukum.

Mengacu pada pasal tersebut juga ditentukan bahwa setiap rancangan undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama serta prosedur pengesahannya untuk menjadi undang-undang setelah disetujui bersama DPR dan Presiden.

Pergeseran kekuasaan membentuk undang-undang ini tentunya diharapkan lebih memberikan peran untuk menyeimbangkan struktur keduddukan DPR dan Pemerintah dalam proses pembentukan undang-undang. Bahkan, di masa yang akan datang DPR diharapkan lebih proaktif dalam pembentukan undang-undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Dalam kajian ini dibatasi berkaitan pada pengharmonisasian Rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden agar lebih fokus. Selain itu pembatasan tersebut lebih sesuai dengan Pasal 18 ayat (2) Dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 yang menentukan "Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan".

Dalam tataran ini Menteri yang dimaksud dalam ketentuan tersebut adalah Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia. Dalam Organisasi dan Tata Kerja Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia, pengharmonisasian dan pemantapan penyusunan peraturan perundang-undangan menjadi salah satu fungsi Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan.

Ada beberapa permasalahan yang perlu dijawab sehubungan dengan topik pembahasan yaitu:

1. Mengapa perlu dilakukan pengharmonisasian?
2. Aspek-aspek apa yang diharmonisasikan dan bagaimana pengharmon sasian dilakukan?
3. Permasalahan apa yang dihadapi dalam pelaksanaan pengharmonisasian?

Sebelum menjawab ke 3 (tiga) pertanyaan tersebut, terlebih dahulu perlu dijelaskan pengertian beberapa istilah kunci, yaitu:

1. Pengharmonisasian adalah kegiatan untuk mengharmonisasikan atau menyelaraskan. Atau dalam bahasa Inggrisnya "harmonize"diartikan "bring into harmony" dan harmony diartikan sebagai "pleasing combination of related things".

2. Pembulatan mengandung makna untuk membentuk menjadi bulat atau membentuk kepaduan, keutuhan sebagai suatu keseluruhan.

3. Konsepsi diartikan sebagai pengertian, pemahaman atau rancangan yang telah ada dalam pikiran (ide). Dalam bahasa Inggris "Conception"diberi arti sebagai "conceiving of an idea".

Dari beberapa pengertian tersebut dapat dikemukakan bahwa pengharmonisasian adalah merupakan upaya untuk menyelaraskan sesuatu, dalam hal ini undang-undang sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang tersusun secara sistematis dalam suatu hierarki maupun dengan asas peraturan perundang-undangan agar tergambar dengan jelas dalam pemikiran atau pengertian bahwa undang-undang merupakan bagian integral yang utuh dari keseluruhan sistem peraturan perundang-undangan.

I. Mengapa undang-undang perlu diharmonisasikan ?

Selain untuk memenuhi ketentuan Pasal 18 ayat (2), ada 3 (tiga) alasan yaitu:

1. Undang-undang sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan merupakan bagian integral dari hierarki peraturan perundang-undangan dalam sistem hukum kita. Ciri-ciri suatu sistem adalah: bertujuan, punya batas, terbuka, tersusun dari subsistem, ada saling keterikatan dan saling tergantung, merupakan suatu kebulatan yang utuh, melakukan kegiatan transformasi, ada mekanisme kontrol dan memiliki kemampuan mengatur dan menyesuaikan diri. (Drs. Tatang M. Amirin, Pokok-Pokok Teori Sistem, 1986:21).

Peraturan Perundang-undangan sebagai suatu sistem atau sub sistem dari sistem yang lebih besar tentu harus memenuhi ciri-ciri antara lain ada saling keterkaitan dan saling tergantung dan merupakan satu kebulatan yang utuh, di samping ciri-ciri lainnya. Dalam sistem peraturan perundang-undangan yang tersusun secara hierarki, ciri-ciri tersebut dapat diketahui dari ketentuan Pasal 2, Pasal 3, Pasal 7 ayat (5) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004.

Pasal 2 menentukan bahwa Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum negara. Dalam Penjelasan pasal tersebut dikemukakan bahwa penempatan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara adalah sesuai dengan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menempatkan Pancasila sebagai dasar ideologi negara serta sekaligus dasar filosofis bangsa dan negara sehingga setiap Materi Muatan Peraturan perundang-undangan tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila.

Kemudian Pasal 3 ayat (1) menentukan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan hukum dasar dalam Peraturan Perundang-undangan. Penjelasan Pasal 3 ayat (1) mengemukakan bahwa Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang memuat hukum dasar negara merupakan sumber hukum bagi Pembentukan Peraturan Perundang-undang di bawah Undang-Undang Dasar.

Selanjutnya Pasal 7 ayat (5) menentukan bahwa kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan adalah sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Penjelasan Pasal 7 ayat (5) mengemukakan bahwa yang dimaksud dengan "hierarki"adalah penjenjangan setiap jenis Peraturan Perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.

Dari ketentuan tersebut di atas jelas bagaimana saling keterkaitan dan ketergantungan antara undang-undang dengan berbagai jenis peraturan perundang-undangan yang merupakan satu kebulatan yang utuh.
Nilai-nilai Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara harus mengalir dalam materi muatan undang-undang dan peraturan perundang-undangan di bawahnya. Demikian pula Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan sumber hukum bagi pembentukan peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang Dasar.

Peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Pengharmonisasian dilakukan untuk menjaga keselarasan, kebulatan konsepsi peraturan perundang-undangan sebagai sistem agar peraturan perundang-undangan berfungsi secara efektif.

2 Undang-undang dan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dapat diuji oleh Kekuasaan Kehakiman.

Pasal 24 A ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menentukan antara lain bahwa Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang.

Kemudian Pasal 24C ayat (1) antara lain menentukan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Berhubung dengan itu, pengharmonisasian peraturan perundang-undangan sangat strategis fungsinya sebagai upaya preventif untuk mencegah diajukannya permohonan pengujian peraturan perundang-undangan kepada Kekuasaan Kehakiman yang berkompeten.

Putusan kekuasaan kehakiman yang menyatakan suatu materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian dari undang-undang dan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, mempunyai dampak yuridis, sosial, dan politis yang luas. Karena itu, pengharmonisasian perlu dilakukan secara hemat.

3. Menjamin proses pembentukan rancangan undang-undang dilakukan secara taat asas demi kepastian hukum. Proses pembentukan rancangan undang-undang perlu dilakukan secara taat asas dalam rangka membentuk undang-undang yang baik yang memenuhi berbagai persyaratan yang berkaitan dengan sistem, asas, tata cara penyampaian dan pembahasan, teknis penyusunan serta perlakuannya dengan membuka akses kepada masyarakat untuk berpartisipasi.

Undang-undang sebagai hukum tertulis yang sangat penting dalam sistem hukum kita dan mengikat publik haruslah mengandung kepastian sehingga akibat dari tindakan tertentu yang sesuai atau yang bertentangan dengan hukum dapat diprediksi. Dengan demikian, undang-undang dapat menjadi sarana yang penting untuk menjaga hubungan yang sinergis antarwarga masyarakat dan antara warga masyarakat dan pemerintah untuk mewujudkan tujuan bersama secara dinamis, tetapi tertib dan teratur.

II.Aspek-aspek apa yang perlu di harmonisasikan dan bagaimana pengharmonisasian dilakukan

1. Setidak-tidaknya ada 2 (dua) aspek yang perlu diharmonisasikan yaitu yang berkaitan dengan konsepsi materi muatan dan teknik penyusunan.

a. Yang berkenaan dengan konsepsi materi muatan undang-undang mencakup:

1) Pengharmonisasian konsepsi materi muatan (rancangan) undang-undang dengan Pancasila. Nilai-nilai Pancasila harus mengalir dalam setiap (rancangan) undang-undang sehingga nilai-nilai tersebut menjadi aktual dan memberikan batas kepada (rancangan) undang-undang yang bersangkutan. Setiap (rancangan) undang-undang secara substansial mesti menjabarkan nilai-nilai Ketuhanan, kemanusiaan, persatuan, kerakyatan, dan keadilan sosial.

Hamid S. Attamimi, (Dalam Disertasi Doktornya yang berjudul Peranan Keputusan Presiden RI dalam Penyelenggaraan Negara, 1990; 308-309), antara lain mengemukakan bahwa Pancasila sebagai Rechtsidee. Dengan mengutip pendapat Goestav Radbruch, ia mengemukakan bahwa cita hukum tidak hanya berfungsi sebagai tolok ukur yang bersifat regulatif, yaitu yang menguji apakah suatu hukum positif adil atau tidak, melainkan juga sekaligus sebagai dasar yang bersifat konstitutif, yaitu yang menentukan bahwa tanpa cita hukum, hukum akan kehilangan maknanya sebagai hukum.

2) Pengharmonisasian konsepsi materi muatan (rancangan) undang-undang dengan Undang-Undang Dasar.

Materi muatan (rancangan) undang-undang harus diselaraskan dengan ketentuan Undang-Undang Dasar sebagai hukum dasar negara atau menurut Maria Farida Soeprapto (Ilmu Perundang-undangan 1998;30) menyebutnya sebagai Aturan Dasar/Pokok Negara (Staats Grundgesetz) yang masih bersifat pokok dan merupakan aturan umum. Lebih lanjut pada halaman 31 dikemukakan bahwa Aturan Dasar/Pokok Negara tersebut merupakan sumber dan dasar bagi terbentuknya suatu undang-undang. Pengharmonisasian (rancangan) undang-undang dengan Undang-Undang Dasar selain berkaitan dengan pasal-pasal tertentu yang dijadikan dasar pembentukannya dan pasal-pasal yang terkait juga dengan prinsip-prinsip negara hukum dan negara demokrasi, baik di bidang sosial politik maupun ekonomi. Dalam pengharmonisasian (rancangan) undang-undang dengan Undang-Undang Dasar, jurisprudensi yang diciptakan oleh Mahkamah Konstitusi juga dijadikan acuan, sebab putusan Mahkamah Konstitusi yang bersifat final dan mengikat sangat penting untuk dipahami dalam menafsirkan secara juridis aturan-aturan dasar bernegara yang tercantum dalam Undang-Undang Dasar.

Undang-undang yang bertentangan dengan pasal-pasal dan semangat Undang-Undang Dasar sebagaimana termaktub dalam Pembukaan dapat diuji keabsahannya oleh Mahkamah Konstitusi karena undang-undang yang demikian kehilangan dasar konstitusionalnya.

3) Pengharmonisasian (rancangan) undang-undang dengan asas pembentukan dan asas materi muatan peraturan perundang-undangan.

Hamid S. Atamimi (Opcit: 313) mengemukakan bahwa "asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (beginsel van behoorlijke regelgeving) ialah asas hukum yang memberikan pedoman dan bimbingan bagi penuangan isi peraturan ke dalam bentuk dan susunan yang sesuai bagi penggunaan metode pembentukan yang tepat, dan bagi proses dan prosedur pembentukan yang telah ditentukan".

Hamid S. Atamimi menggolongkan asas pembentukan peraturan perundang-undangan menjadi 2 (dua) golongan yaitu: asas formal (tujuan yang jelas, organ/lembaga yang tepat, perlunya pengaturan, dapatnya dilaksanakan dan asas konsensus), dan asas material (terminologi dan sistematika yang benar, dapat dikenali, perlakuan yang sama dalam hukum, kepastian hukum dan asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individual). Sedangkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 menggolongkan asas peraturan perundang-undangan menjadi 3 (tiga) golongan yaitu: asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (Pasal 5), asas materi muatan (Pasal 6 ayat (1) dan asas lain sesuai dengan bidang hukum peraturan perundang-undangan yang bersangkutan (Pasal 6 ayat (2). Pasal 5 menentukan asas pembentukan peraturan perundang-undangan sebagai berikut: kejelasan tujuan, kelembagaan atau organ pembentukan yang tepat, kesesuaian antara jenis dan materi muatan, dapat dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaan, kejelasan rumusan, dan keterbukaan.

Pasal 6 ayat (1) menentukan asas-asas sebagai berikut: pengayoman, kemanusiaan, kebangsaan, kekeluargaan, kenusantaraan, bhi neka tunggal ika; keadilan, kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, ketertiban dan kepastian hukum, dan/atau keseimbangan, keserasian, dan kesejahteraan.
Disamping itu, masih ada asas lain sesuai dengan bidang hukum yang diatur, misalnya, asas legalitas dalam hukum pidana, asas kebebasan berkontrak dalam hukum perdata.

Mengutip pendapat Paul Scholten, Hamid S. Attamimi (opcit: 299) mengemukakan "asas hukum (rechts beginsel) adalah penting untuk dapat melihat jalur "benang merah"dari sistem hukum positif yang ditelusuri dan diteliti". Selanjutnya, dikemukakan bahwa melalui asas-asas tersebut dapat dicari apa yang menjadi ratio legis atau tujuan umum aturan tersebut.

Asas peraturan perundang-undangan sangat bermanfaat bagi penyiapan, penyusunan, dan pembentukan undang-undang yang baik. Asas tersebut berfungsi untuk memberi pedoman dan bimbingan dalam proses pembentukan undang-undang.

4) Pengharmonisan materi muatan (rancangan) undang-undang secara horizontal agar tidak tumpang tindih dan saling bertentangan, karena hal tersebut akan menimbulkan ketidakpastian hukum dan ambiguitas dalam penerapannya.

Dalam pelaksanaan pengharmonisasian secara horizontal sudah tentu berbagai (rancangan) undang-undang yang terkait perlu dipelajari secara cermat agar konsepsi materi muatan (rancangan) undang-undang erat berhubungan satu sama lain selaras. Pembentuk undang-undang tentu perlu melakukan koordinasi dengan instansi yang terkait yang secara substansial menguasai materi muatan suatu undang-undang dan keterkaitannya dengan (rancangan) undang-undang lain.

b. Teknik penyusunan (rancangan) undang-undang baik menyangkut kerangka (Rancangan) undang-undang, hal-hal khusus, ragam bahasa, maupun bentuk (Rancangan) undang-undang.

Teknik penyusunan peraturan perundang-undangan termasuk teknik penyusunan rancangan undang-undang tercantum dalam Lampiran Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Apabila berdasarkan pengalaman pembentukan undang-undang nanti lampiran tersebut perlu disempurnakan, tidak perlu mengubah undang-undangnya, cukup diatur dengan Peraturan Presiden seperti ditentukan dalam Pasal 44 ayat (3) Undang-undang tersebut.

III. Pengharmonisasian dalam Praktek

Pengharmonisasian rancangan Undang-undang dilakukan oleh Menteri Hukum dan HAM, dalam hal ini oleh Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan atas permintaan tertulis dari Menteri atau Pimpinan LPND yang memprakarsai penyusunan rancangan undang-undang yang bersangkutan atau atas permintaan Sekretariat Kabinet. Berdasarkan permintaan tersebut, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan mengundang wakil-wakil dari instansi terkait untuk melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang dalam rangka pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang. Wakil dari Menteri atau Pimpinan LPND pemrakarsa diberikan kesempatan untuk memaparkan pokok-pokok pikiran yang melatarbelakangi pembentukan Rancangan Undang-undang dan garis besar materi muatannya. Selanjutnya, wakil-wakil dari instansi yang terkait diberi kesempatan untuk menyampaikan tanggapan, pendapat atau usul perubahan. Umumnya tanggapan, pendapat atau usul perubahan disampaikan secara spontan pada saat rapat pengharmonisasian dan menyangkut materi muatan rancangan undang-undang yang terkait dengan ruang lingkup tugas instansi yang diwakili. Kemudian dilakukan pembahasan secara mendalam terhadap tanggapan, pendapat atau usul perubahan yang diajukan dalam rapat.

Pengambilan keputusan dilakukan apabila telah dicapai kesepakatan tentang materi muatan rancangan undang-undang yang diharmonisasikan. Seringkali pembahasan berjalan alot karena adanya tarik-menarik kepentingan antar instansi terkait umumnya dalam soal-soal yang menyangkut kewenangan, kelembagaan, pengelolaan keuangan, pengaturan prosedur, penetapan hak dan kewajiban serta sanksi. Apabila suatu isu yang menjadi pokok masalah tidak dapat dicarikan solusinya atau tidak dapat disepakati, maka diberikan kesempatan untuk melakukan konsultasi dengan pimpinan instansinya atau untuk meminta pendapat tertulis dari instansi yang dipandang lebih berkompeten. Pengharmonisasian rancangan undang-undang tidak jarang memakan waktu yang cukup lama dan menguras tenaga serta pikiran sampai tercapainya pembulatan konsepsi. Sesudah tercapai kesepakatan atau kebulatan konsepsi dan dituangkan ke dalam rumusan akhir, maka Menteri Hukum dan HAM atau Menteri/Pimpinan LPND pemrakarsa setelah mendapat rekomendasi dari Menteri Hukum dan HAM mengajukan rancangan undang-undang tersebut kepada Presiden untuk mendapat persetujuan.

IV. Permasalahan yang dihadapi dalam proses pengharmonisasian adalah:

1. Pasal 18 ayat (2) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 hanya mengatur pengharmonisan, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dan tidak mengatur rancangan undang-undang yang berasal dari DPR atau rancangan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.

2. Masih adanya semangat egoisme sektoral dari masing-masing instansi terkait, karena belum adanya persamaan persepsi tentang rancangan undang-undang sebagai suatu sistem sehingga pembahasan oleh wakil-wakil instansi terkait tidak bersifat menyeluruh, tetapi bersifat fragmentaris menurut interest masing-masing instansi.

3. Wakil-wakil yang diutus oleh instansi terkait sering berganti-ganti sehingga pendapat yang diajukan tidak konsisten, tergantung kepada individu yang ditugasi mewakili, maka menghambat pembahasan.

4. Rancangan undang-undang yang diharmonisikan sering baru dibagikan pada saat rapat atau baru dipelajari pada saat rapat sehingga pendapat yang diajukan bersifat spontan dan belum tentu mewakili pendapat instansi yang diwakili.

5. Tenaga fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan masih terbatas dan belum memiliki spesialisasi untuk menguasai bidang hukum tertentu, karena jabatan fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan tidak cukup menarik.

6. Belum ditetapkan Peraturan Presiden sebagai pelaksanaan undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 yang dapat dijadikan pedoman operasional dalam penyusunan dan pembahasan peraturan perundang-undangan, termasuk untuk melakukaN

7. Kurangnya referensi primer, antara lain berupa sejarah pembentukan undang-undang, yurisprudensi, naskah akademik, petunjuk tentang teknik perundang-undangan, maupun referensi sekunder berupa kepustakaan yang dapat dijadikan bahan perbandingan atau analisis dalam pembentukan rancangan undang-undang.

8. Sarana dan dana untuk mendukung kegiatan pengharmonisasian rancangan undang-undang belum memadai.

Untuk mengatasi masalah tersebut ditempuh kebijakan sebagai berikut:

1. Perlu ada kejelasan apakah Departemen Hukum dan HAM juga melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang yang berasal dari DPR atau terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.
2. Dilakukan pertemuan berkala dengan Biro-Biro Hukum Departemen/ Kementerian dan LPND untuk menyamakan persepsi bahwa pengharmonisasian dilakukan dengan pendekatan kesisteman karena undang-undang merupakan subsistem yang penting dalam sistem hukum nasional.
3. Disarankan agar instansi terkait mengirim wakil yang berkompeten untuk mengambil keputusan dan tidak berganti-ganti.
4. Pendapat dari instansi agar disampaikan secara tertulis untuk dijadikan bahan pembahasan.
5. Rancangan undang-undang yang akan diharmonisasikan dan bahan-bahan pendukungnya agar dibagikan paling lambat 3 (tiga) hari sebelum rapat, untuk memberikan kesempatan kepada masing-masing instansi terkait membahas secara internal.
6. Memperjuangkan tunjangan fungsional tenaga Perancang Peraturan Perundang -undangan dan melaksanakan pendidikan/pelatihan berkelanjutan untuk meningkatkan kemampuan profesional dan meningkatkan keahlian tenaga Perancang Peraturan Perundang-undangan pada bidang hukum tertentu.
7. Membahas secara intensif rancangan Peraturan Presiden sebagai pelaksanaan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, agar bisa segera ditetapkan menjadi Peraturan Presiden.
8. Menghimpun dokumen sejarah pembentukan undang-undang, yurisprudensi yang penting untuk pembentukan undang-undang meningkatkan peran BPHN dalam penyusunan naskah akademik, dan melakukan kajian hukum yang berkaitan dengan penyusunan rancangan undang-undang serta menambah koleksi kepustakaan dengan referensi yang diperlukan dan memanfaatkan teknologi informasi untuk memperoleh referensi yang diperlukan dari berbagai sumber di dalam maupun di luar negeri.
9. Mengusulkan agar sarana dan alokasi dana untuk penghar-monisasian rancangan undang-undang dicukupi untuk kelancaran pelaksanaan pengharmonisasian.

Dengan demikian dapat ditarik kesimpulan bahwa harmonisasi materi muatan peraturan perundang-undangan.

1. Pengharmonisan rancangan Undang-undang sangat strategis sifatnya dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

2. Pengharmonisasian rancangan undang-undang dilakukan secara vertikal, horizontal agar menghasilkan undang-undang yang tidak saling bertentangan atau tumpang tindih.

3. Pengharmonisan juga dilakukan untuk menyelaraskan rancangan Undang-undang dengan asas-asas pembentukan dan asas-asas materi muatan peraturan perundang-undangan untuk menemukan ratio logis atau tujuan umum dari pembentukan undang-undang yang baik.

4. Pengharmonisasian rancangan undang-undang yang berkenaan dengan teknik penyusunan undang-undang mencakup kerangka undang-undang, hal-hal khusus, ragam bahasa undang-undang bentuk rancangan undang-undang.

5. Masih terdapat kendala dalam pengharmonisasian rancangan undang-undang yang perlu diatasi secara sistemik dan komprehensif.

6. Pengharmonisan rancangan undang-undang yang dilakukan secara cermat dengan melakukan pendekatan kesisteman merupakan langkah preventif untuk mencegah kemungkinan pengajuan permohonan pengujian undang-undang ke Mahkamah Konstitusi.

J. Jenis Peraturan Perundang-Undangan

Berikut ini akan diuraikan secara singkat mengenai jenis-jenis Peraturan Perundan-undangan, yaitu:

a. Undang-Undang Dasar 1945

• Undang-Undang Dasar 1945 merupakan hukum dasar tertulis Negara Republik Indonesia, yang memuat dasar dan garis besar hukum dalam penyelenggaraan negara.
• Berdasarkan Ketetapan MPR yang pernah ada yaitu Tap MPRS XX/MPRS/1966 tentang Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan dan Tap MPRS No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan menempatkan Undang-Undang Dasar 1945 pada posisi yang paling tinggi, hal ini disebabkan karena Undang-Undang Dasar 1945 merupakan sumber hukum dasar tertulis Negara Republik Indonesia yang memuat dasar dan garis besar hukum dalam penyelenggaraan Negara.
• Hal yang sama juga diterapkan ddalam Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dimana menempatkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan jenis Peraturan Perundang-undangan yang tertinggi. Dengan demikian, materi muatan Peraturan Perundang-undangan yang tingkatannya lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan Undang-Undang Dasar 1945 sebagai hukum dasar tertulisi bagi bangsa Indonesia.

b. Undang-Undang

• Undang-Undang merupakan Peraturan Perundang-Undangan untuk melaksanakan Undang-Undang Dasar 1945 dan TAP MPR. Yang berwenang membuat Undang-Undang adalah Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden. Ada beberapa kriteria agar suatu masalah diatur dengan Undang-Undang, antara lain sebagai berikut :

1. Undang-Undang dibentuk atas perintah ketentuan Undang-Undang Dasar 1945;
2. Undang-Undang dibentuk atas perintah Ketetapan MPR;
3. Undang-Undang dibentuk atas perintah ketentuan Undang-Undang terdahulu;
4. Undang-Undang dibentuk dalam rangka mencabut, mengubah dan menambah Undang-Undang yang sudah ada;
5. Undang-Undang dibentuk karena berkaitan dengan hak asasi manusia;
6. Undang-Undang dibentuk karena berkaitan dengan kewajiban atau kepentingan orang banyak.

c. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu)

• Jenis Peraturan Perundang-undangan ini/PERPU setara undang-undang merupakan kewenangan Presiden karena pembentukannya tanpa terlebih dahulu meminta persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat, meskipun pada akhirnya harus diajukan ke Dewan Perwakilan Rakyat untuk mendapatkan persetujuan ditetapkan menjadi undang-undang. Kewenangan Presiden ini dilakukan dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, dengan ketentuan:

1. Perpu harus diajukan ke Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan yang berikut.
2. Dewan Perwakilan Rakyat dapat menerima atau menolak Perpu dengan tidak mengadakan perubahan;
3. Jika ditolak Dewan Perwakilan Rakyat, Perpu tersebut harus dicabut.

• Dengan demikian, Perpu hanya dikeluarkan “dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa”.
• Dalam praktik “hal ikhwal kegentingan yang memaksa” diartikan secara luas, tidak hanya terbatas pada keadaan yang mengandung suatu kegentingan atau ancaman, tetapi juga kebutuhan atau kepentingan yang dipandang mendesak.
• Yang berwenang menentukan apakah suatu keadaan dapat dikategorikan sebagai “kegentingan yang memaksa” adalah Presiden.
• Di samping itu, Perpu berlaku untuk jangka waktu terbatas, yaitu sampai dengan masa sidang Dewan Perwakilan Rakyat berikutnya. Terhadap Perpu yang diajukan tersebut, Dewan Perwakilan Rakyat juga hanya dapat menyetujui atau menolak saja. Dewan Perwakilan Rakyat tidak bisa, misalnya; menyetujui Perpu tersebut dengan melakukan perubahan.

d. Peraturan Pemerintah

• Peraturan Pemerintah merupakan peraturan pelaksanaan Undang-Undang.
• Oleh karena itu, Peraturan Pemerintah baru dapat dibentuk apabila sudah ada Undang-Undangnya. Ada beberapa karakteristik Peraturan Pemerintah, yaitu:
• Peraturan Pemerintah tidak dapat dibentuk tanpa ada Undang-Undang induknya.
• Peraturan Pemerintah tidak dapat mencantumkan sanksi pidana, jika Undang-Undang induknya tidak mencantumkan sanksi pidana.
• Peraturan Pemerintah tidak dapat memperluas atau mengurangi ketentuan Undang-Undang induknya.
• Peraturan Pemerintah dapat dibentuk meskipun Undang-Undang yang bersangkutan tidak menyebutkan secara tegas, asal Peraturan Pemerintah tersebut untuk melaksanakan Undang-Undang.
• Tidak ada Peraturan Pemerintah untuk melaksanakan Undang-Undang Dasar 1945 atau TAP MPR

e. Peraturan Presiden

• Peraturan Presiden merupakan Peraturan Perundang-Undangan yang dibentuk oleh Presiden berdasarkan Pasal 4 Undang-Undang Dasar 1945.
• Sebelum terbitnya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Peraturan Presiden disebutnya adalah Keputusan Presiden, karena pada waktu itu Keputusan Presiden mempunyai dua sifat, yaitu Keputusan Presiden yang bersifat sebagai pengaturan (regelling) dan Keputusan Presiden yang bersifat menetapkan (beschikking).
• Namun setelah terbitnya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, maka Keputusan Presiden yang bersifat menetapkan disebutkan Keputusan Presiden, sedangkan Keputusan Presiden yang bersifat mengatur disebut Peraturan Presiden.

f. Peraturan Daerah

• Peraturan Daerah merupakan Peraturan Perundang-Undangan untuk melaksanakan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi dan menampung kondisi khusus dari daerah yang bersangkutan.
• Yang berwenang membuat Peraturan Daerah adalah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Kepala Daerah.
• Peraturan Daerah dibedakan antara Peraturan Daerah Provinsi, yang dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Propinsi dan Gubernur serta Peraturan Daerah Kabupaten /Kota, yang dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota dan Bupati /Walikota.
• Sebagaimana dikemukakan di atas, bahwa Peraturan Daerah dapat merupakan pelaksanaan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi atau dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah. Sebagai pelaksanaan dari Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi, maka materi (substansi) Peraturan Daerah seyogyanya tidak bertentangan dengan dan berdasarkan pada Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi (tingkat pusat).
• Sedangkan untuk Peraturan Daerah dalam rangka pelaksanaan otonomi, maka substansi Peraturan Daerah tersebut tidak harus berdasarkan pada Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi (tingkat pusat), tetapi harus menyesuaikan pada kondisi otonomi (kemampuan) daerah masing-masing.
• Peraturan Daerah adalah sebangun dengan Undang-Undang, karena itu tata cara pembentukannya pun identik seperti tata cara pembentukan Undang-Undang dengan penyesuaian-penyesuaian.
• Salah satu perbedaan yang terdapat dalam Peraturan Daerah adalah adanya prosedur atau mekanisme pengesahan dari pemerintah pusat atau pemerintah daerah yang lebih tinggi untuk materi (substansi) Peraturan Daerah tertentu, misalnya materi mengenai retribusi
• .

g. Peraturan Perundang-Undangan Lain

• Jenis Peraturan Perundang-Undangan lain sebagaimana yang disebutkan di dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dalam Pasal 7 ayat (4) antara lain peraturan yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Menteri, Kepala Badan, atau Komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Undang-Undang atau pemerintah atas perintah undang-undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
• Lebih lanjut disebutkan bahwa “hirarki” adalah penjenjangan setiap jenis Peraturan Perundang-Undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi.

K. Lembaga Pembentuk Peraturan Perundang-Undangan

Lembaga Pembentuk Peraturan Perundang-undangan adalah lembaga yang diberi kekuasaan atau kewenangan untuk membentuk Peraturan Perundangundangan.

Sesuai dengan jenis Peraturan Perundang-undangan, Lembaga Pembentuk Peraturan Perundang-undangan terdiri dari:

1. Dewan Perwakilan Rakyat selaku Lembaga Pembentuk undang-undang.
2. Presiden selaku Lembaga Pembentuk Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden.
3. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah selaku Lembaga Pembentuk Perda.
4. Kepala Daerah selaku lembaga pembentuk Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati dan Peraturan Walikota.
5. Majelis Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, Mahkamah Konstitusi, Gubernur Bank Indonesia, Menteri, Kepala Badan, Lembaga dan Komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati, Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.

Berikut penjelasan lembaga-lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan diatas yaitu :

a. Lembaga pembentuk undang-undang

• Kekuasaan lembaga pembentuk UU diatur dalam UUD RI 45 dan UU No. 10 tahun 2004 pasal 1 ayat 3.
• Sebelum amandemen UUD 45 kekuasaan membentuk UU dirumuskan dalam pasal 5 ayat 1 dan pasal 20 ayat 1 serta pasal 21 ayat 1 UUD 1945 yang berbunyi sebagai berikut :
• Pasal 5 ayat 1 “Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dgn persetujuan DPR”
• Pasal 20 ayat 1 “Tiap-tiap UU menghendaki persetujuan DPR”
• Pasal 21 ayat 1 “Anggota-anggota DPR berhak memajukan rancangan UU”
• Berdasarkan hal diatas presiden mempunyai kekuasaan membuat UU asal DPR menyetujuinya. Sedangkan anggota DPR dapat memajukan RUU.
• Kalau kita menganut prinsip negara hukum yaitu Trias Politica nampaklah jelas bahwa kekuasaan membuat UU ada ditangan legislatif (DPR) bukan ditangan eksekutif (Presiden).
• Dengan demikian jelas UUD 45 pra amandemen yg memberi wewenang membentuk UU kepada Presiden tidak tepat dan menurut saya justru bertentangan dgn prinsip negara hukum dalam rangka menghindari terjadi penyalahgunaan kekuasaan.

Setelah UUD 1945 di amandemen menjadi UUD Negara RI 1945 maka pasal 5, 20, 21 dihapuskan sebagai berikut :

• Pasal 5 “Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR”
• Pasal 20 berbunyi :

1) Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk UU.

2) Setiap RUU dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.

3) Jika RUU itu tidak mendapat persetujuan bersama, RUU itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu.

4) Presiden mengesahkan RUU yang telah disetujui bersama untuk menjadi UU.

5) Dalam hal RUU yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak RUU tersebut disetujui, RUU tersebut sah menjadi UU dan wajib diundangkan.

• Pasal 21 (1) “Anggota DPR berhak mengajukan usul RUU.
• Pasal 22 D “DPD dapat mengajukan kepada DPR RUU yg berkaiatan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
• Berdasarkan pasal-pasal diatas, maka jelas dulunya kekuasaan membentuk UU ada ditangan Presiden sekarang beralih kekuasaan ada ditangan DPR.
• Dengan demikian, DPR lah yg berkuasa membentuk UU, sedangkan Presiden hanya berhak mengajukan RUU.
• Namun demikian kekuasaan tersebut dibatasi karena setiap RUU yang diinisiatifi oleh DPR maupun presiden harus dibahas dulu dan disetujui bersama DPR dan Presiden.
• Dengan adanya pembahasan bersama maka kekuasaan DPR dlm membentuk UU dapat dihindari kesewenangan DPR.
• Selanjutnya setelah RUU tsb disetujui bersama, maka disahkan oleh presiden (Pasal 20 ayat 4)
• Dalam hal RUU yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak RUU tersebut disetujui, RUU tersebut sah menjadi UU dan wajib diundangkan (Pasal 20 ayat 5). Contoh Undang-Undang tentang Pembentukan Provinsi Riau Kepulauan, yang merupakan inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat, sudah dibahas dan disetujui bersama Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden, namun tidak disahkan oleh Presiden, dan setelah batas waktu 30 hari diberlakukan. Disini nampaknya ada nuansa politiknya.
• Apapun alasannya hukum adalah produk politik berupa peraturan peraturan perundang-undangan. Untuk itu pengaruh politik, ekonomi, sosial budaya, lingkungan lokal dan global, birokrasi serta kepentingan keseimbangan kekuasaan.
• Penjelasan: Pembahasan Rancangan Undang-Undang Pembentukan Provinsi Riau Kepulauan merupakan inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat, dan dalam prosesnya terdapat perbedaan pendapat dan pendekatan antara DPR, Pemerintahan Provinsi dan Kabupaten/Kota yang terkait, khususnya Kabupaten Natunayang menolak bergabung menjadi Provisni Riau Kepulauan, bahkan memunculkan polemik di daerah dan penolakan dari Gubernur dan DPRD Provinsi Riau. Dalam pembahasan di DPR, Pemerintah berpendapat bahwa inisiatif Dewan Perwakilan Rakyat untuk membentuk Provinsi Riau Kepulauan prosesnya tidak mendasarkan atau tidak sesuai dengan tata cara dan persyaratan pembentukan daerah otonom (PP 29/1999), diantaranya tidak ada persetujuan dan usul tertulis dari Gubernur Riau dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Riau. Sedangkan Dewan Perwakilan Rakyat berpendapat usulan tersebut sesuai dengan aspirasi masyarakat yang didasarkan usul Bupati dan Walikota terkait bersama DPRDnya, diluar Kabuaten Natuna.
• Disisi lain, DPR menyatakan bahwa usul pemebentukan Provinsi Riau Kepulauan adalah merupakan INISIATIF DPR dan sesuai dengan UUD 45 bahwa kekuasaan membentuk Undang-Undang ada ditangan DPR, dan ironisnya terbesit penegasan bahwa DPR tidak terikat pada PP 29/1999. Dengan demikian, ada unsur kekuatan politik dan bias pemahaman terhadap kekuasaan membentuk Undang-Undang, dan mempengaruhi proses dan prosedur pembentukan Undang-Undang tentang Pembentukan Provinsi Riau Kepulauan. Dengan pengertian lain, pendekatannya mengutamakan kepentingan politis (pemenuhan janji Dewan Perwakilan Rakyat kepada masyarakat). Pembahasan berlanjut dengan menghasilkan kesepakatan dan persetujuan bersama yang dilakukan berdasarkan kompromi atau bargaining politik yang cenderung mengakomodir kepentingan politik.

b. Lembaga pembentuk Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU)

• Disini berkaitan dengan lembaga atau pejabat yg diberi kekuasaan atau kewenangan menetapkan atau mengeluarkan peraturan sesuai dengan hirarki peraturan perUUan
• Kekuasaan dan kewenangan dalam membentuk Perpu diatur pada pasal 22 ayat 1 UUD RI 1945)
• Bunyi pasal tersebut sebagai berikuti “dalam hal ihwal kepentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan Perpu (ayat 1).
• Perpu itu harus mendapat persetujuan DPR dalam persidangan yang berikut (ayat 2).
• Jika tidak mendapat persetujuan maka Perpu itu harus dicabut (ayat 3)
• Batas waktu pemberlakuan Perpu singkat dan harus diajukan kepada DPR dalam bentuk RUU untuk dibahas ssuai dengan mekanisme pembahasan RUU. Karena kebutuhan yang sangat mendesak, proses pembahasan di DPR dilakukan sangat cepat, dalam hal ini DPR hanya menolak dan menerima.
• Sebagaimana diketahui bahwa syarat adanya Perpu adalah adanya situasi kegentingan memaksa.
• Dewasa ini belum ada kriteria atau ukuran baku untuk menetapkan kegentingan memaksa seperti keadaan perang, bencana alam nasional terorisme dan pemberontakan yang berakibat luas dan mengganggu kehidupan rakyat dan keutuhan NKRI.
• Pengertian kegentingan memaksa sekarang ini tidak jelas dan ditafsirkan sangat luas dan penetapannya dilakukan oleh presiden.
• Contoh Perpu menjadi UU yaitu Perpu No. 1 tahun 2004 (Perpu pertambangan di hutan lindung) kemudian disahkan menjadi UU No. 19 tahun 2004

c. Lembaga Pembentun Peraturan Pemerintah

• Pasal 5 ayat (2) UUD RI 1945 memberikan kewenangan kepada presiden menetapkan PP untuk menjalankan UU sebagaimana mestinya.
• Yang dimaksud dgn sebagaimana mestinya adalah muatan materi yg diatur dlm PP tidak boleh menyimpang dari materi yang diatur dalam UU yg bersangkutan.
• Dalam kewenangan membentuk PP atas perintah UU presiden tidak memiliki diskresi untuk mengatur muatan materi pelaksanaan diluar yg diperintahkan atau mengatur hal-hal yang baru.
• Mengingat jangkauan muatan materi Peraturan Pemerintah tidak mungkin mengatur hal-hal teknis pelaksanaan yang harus dilaksanakan oleh Presiden di dalam menyelenggarakan pemerintahan, maka sepanjang tidak bertentangan atau tidak mengatur hal-hal baru diluar yang telah ditentukan Undang-Undang, Peraturan Pemerintah dimungkinkan dapat memberikan perintah atau mendelegasikan materi muatan tertentu yang bersifat teknis pelaksanaan untuk diatur dan ditetapkan dengan :
• Peraturan Presiden atau Peraturan Perundang-undangan lain.
• Kepada Menteri/ Pejabat yang diberi wewenang oleh Undang-Undang, dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas pembantuan, Peraturan Pemerintah
• Juga dapat memberikan perintah atau mendelegasikan muatan materi tertentu kepada Pemerintahan Daerah, untuk diatur dengan Peraturan Daerah atau Peraturan Kepala Daerah.

d. Lembaga Pembentuk Peraturan Presiden

• Pasal 1 Undang-Undang Nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, menegaskan bahwa Peraturan Presiden 11 adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibuat dan ditetapkan oleh Presiden untuk melaksanakan muatan materi yang diperintahkan oleh Undang-Undang atau melaksanakan Peraturan Pemerintah. Peraturan Presiden berisi muatan materi yang mengatur pelaksanaan dan/atau mengatur hal-hal teknis sebagai penjabaran dari Peraturan Perundangundangan yang memerintahkan.
• Peraturan Presiden juga dapat memerintahkan atau mendelegasikan muatan materi tertentu yang bersifat teknis operasional kepada Menteri atau pejabat yang diberi wewenang dan/atau kepada Pemerintahan Daerah. Contoh: Peraturan Presiden Nomor 61 tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional, menindaklanjuti atau melaksanakan perintah langsung pasal 16 ayat (4) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004.

e. Lembaga Pembentuk Peraturan Daerah

• Perda dibentuk oleh pemerintahan daerah dalam rangka melaksanakan otonomi daerahnya. Hal ini datur dalam Pasal 18 ayat 6 UUD RI 1945
• Bunyi Pasal tersebut sebagai berikut “pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan lain untuk melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan”
• Rumusan Pemerintahan Daerah menurut pasal ini membingungkan, karena secara umum pengertian pemerintahan daerah adalah kegiatan penyelenggaraan pemerintahan, bukan lembaga.
• Nampaknya, perumus Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 memberikan pengertian pemerintahan daerah sama dengan pengertian pemerintahan daerah menurut Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yaitu Pemerintahan Daerah adalah Dewan Pewakilan Rakyat Daerah dan Kepala Daerah.
• Walapun pengertian pemerintahan daerah menjadi ganjalan, maka solusi untuk mengurangi ganjalan dimaksud, pengertian pemerintahan daerah ditegaskan dalam pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah bahwa ”Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah…”.
• Selanjutnya dalam Pasal 1 angka 7 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, menjelaskan bahwa Peraturan Daerah adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan persetujuan bersama Kepala Daerah.
• Secara eksplisit pasal 1 angka 7 ini menegaskan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah lembaga yang memiliki kekuasaan untuk membentuk Perda.
• Dengan adanya kalimat dengan persetujuan bersama Kepala Daerah secara implisit mengandung makna bahwa lembaga Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dapat diartikan memiliki fungsi legislasi yang sebangun dengan fungsi legislasi Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.
• Yang harus dipahami bersama, bahwa pengertian sebangun disini harus dipahami tidak mengandung makna bahwa Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah kepanjangan tangan atau memiliki hirarki dengan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.
• Dengan demikian dalam proses pembentukan Peraturan Daerah, tahapan proses dan prosedurnya dapat dilakukan dengan mempedomani ketentuan Peraturan Perundang-undangan yang mengatur tahapan proses dan prosedur pembentukan Undang-Undang

Materi PERDA :

• Diatur dalam Pasal 12 UU No. 10 tahun 2004.
• Pasal 12 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, menjelaskan bahwa materi muatan Peraturan Daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus (khas) daerah, serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
• Pasal 12 tersebut memberikan jawaban bahwa pada hakekatnya Dewan Perwakilan Rakyat Daerah melaksanakan fungsi legislasi di tingkat daerah, dan bukan lembaga Legislasi sebagaimana konsep pembagian kekuasaan lembaga tinggi negara menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945.
• Namun demikian, apabila dikaji secara mendalam, tersirat bahwa perumus Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, berkeinginan secara eksplisit memberikan landasan hukum kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah untuk memiliki fungsi legislasi (kekuasaan membentuk Perda) yang sebangun dengan fungsi legislasi Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia di dalam pembentukan Undang-Undang.
• Kedudukan dan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, sebenarnya secara eksplisit dirumuskan dalam pasal-pasal Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945, dan Peraturan Perundang-undangan lain. Hal ini dapat dilihat dari :

1) Pasal 18 ayat (6) dan ayat (7) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 yang dijabarkan dengan UU Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang memberikan legalitas keberadaan DPRD.

2) Beberapa pasal yang berkait dengan DPRD dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945, yaitu Pasal 22 A dijabarkan dengan Undang Undang Nomor 10 tahun 2004, dan Khusus pasal 22 E ayat (2) dan ayat (3) dijabarkan dengan Undang-Undang Pemilu dan Undang Undang Susduk.

f. Lembaga Pembentuk Peraturan Peraturan perundang-undangan Diluar Hirarki

• Pasal 7 ayat (4) Undang-Undang Nomor 10 tahun 2004, menjelaskan bahwa terdapat jenis Peraturan Perundang-undangan lain diluar hirarki Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dan diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi
• Peraturan peraturan perundang-undnagan yang dimaksud sebagai berikut :

1) Peraturan Majelis Permusyawaratan Rakyat

2) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat

3) Peraturan Dewan Perwakilan Daerah

4) Peraturan Mahkamah Agung,

5) Peraturan Mahkamah Konstitusi

6) Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan

7) Peraturan Gubernur Bank Indonesia,

8) Peraturan Menteri

9) Peraturan Kepala Badan

10) Peraturan Lembaga atau Komisi yang setingkat yang dibentuk oleh Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang,

11) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi

12) Peraturan Gubernur

13) Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota,

14) Peraturan Bupati

15) Peraturan Walikota,

16) Peraturan Kepala Desa atau yang setingkat.

L. Pengundangan dan Daya Ikat Serta Penyebarluasan

A. Landasan dan tujuan pengundangan

Landasan bagi perlunya pengundangan :

Setiap orang dianggap mengetahui UU (teori fictie hukum = een ieder wordt geacht de wet te kennen, nemo ius ignorare consetur= in dubio proreo, latin). Alasannya adalah karena UU dibetuk oleh atau dgn persetujuan wakil2 rakyat maka rakyat dianggap mengetahui UU

Pengundangan :

Ialah pemberitahuan secara formal suatu peraturan negara dgn penempatannya dlm suatu penerbitan resmi yg khusus utk maksud itu sesuai dgn ketentuan yg berlaku.

Dengan pengundangan maka :

1. Peraturan negara itu telah memenuhi prinsip pemberitahuan formal,
2. Peraturan negara itu telah memenuhi ketentuan sbg peraturan negara,
3. Prosedur pembentukan yg disyaratkan bagi peraturan negara itu sudah dicukupi
4. Peraturan negara itu sudah dpt dikenali (kenbaar) sehingga dengan demikian peraturan negara tersebut mempunyai kekuatan mengikat.

Tujuan pengundangan :

1. Agar secara formal setiap orang dapat dianggap mengenali peraturan negara,
2. Agar tidak seorangpun berdalih tidak mengetahuinya,
3. Agar ketidak tahuan seseorang akan peraturan hukum tsb tdk memaafkannya.

Pengumuman :

Adalah pemberitahuan secara material suatu peraturan negara kepada khalayak ramai dgn tujuan utama mempermaklumkan isi peraturan tsb seluas-luasnya.

Pengumuman dapat dilakukan dgn berbagai cara, dengan menyebarluaskannya, dengan menguar-uarkannya, dan dgn cara lain sbgnya.

Tujuan pengumuman adalah agar secara material sebanyak mungkin khlayak ramai mengetahui peraturan negara tsb dan memahami isi serta maksud yg terkandung ddi dalamnya.

Dalam sejarah peraturan perundang-undangan negara RI peralihan istilah “pengumuman” ke “pengundangan” terjadi pada sekitar beralihnya negara RIS dengan konstitusi RIS kepada negara Indonesia kesatuan dengan UU Dasar Sementara 1950. Lembaran negara tahun 1950 No. 62 yang memuat PP No. 24 tahun 1950 yg ditetapkan tanggal 14 Agustus 1950 dan diundangkan tanggal 16 Agustus 1950 oleh Menteri Kehakiman Lembaran Negara tahun 1950 No. 63 yg memuat UU Darurat No. 31 tahun 1950 yg ditetapkan tanggal 23 Agustus 1950 dan diundangkan tanggal 25 Agustus 1950 oleh menteri Kehakiman yang sama Supomo, sudah menggunakan istilah diundangkan. Perubahan istilah tersbeut sudah berlaku sampai sekrang.

Begitu juga dengan berlakunya UU No 10 tahun 2004 maka juga menggunakan istilah diundangkan dan pelaksanaan pengundangan beralih dari Menteri Sekretaris Negara menjadi Menteri yg bertugas dibidang perundang-undangan dan tidak ada lagi mengenal istilah pengumuman.

Tempat pengundangan dan jenis peraturan yang diundangkan menurut UU No. 10 atahun 2004 :

1. Lembaran negara RI
2. Berita Negara RI
3. Lembaran Daerah
4. Berita Daerah
5. Tempat pengundangan (lihat pasal 45)

Tempat pengundangan dan jenis peraturan yg diundangkan :

- Dalam Lembaran Negara RI :

Pengundangan

Pasal 45

Agar setiap orang mengetahuinya, Peraturan Perundang-undangan harus diundangkan dengan menempatkannya dalam

a. Lembaran Negara Republik Indonesia;

b. Berita Negara Republik Indonesia;

c. Lembaran Daerah; atau

d. Berita Daerah.

Pasal 46

(1) Peraturan Perandang-undangan yang diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia, meliputi:

a. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang;

b. Peraturan Pemerintah;

c. Peraturan Presiden mengenai:

1. perigesahan perjanjian antara negara Republik Indonesia dan negara lain atau badan

internasional; dan

2. peryataan keadaan bahaya.

d. Perataran Perundang-undangan lain yang menurut Peraturan Perundang-undangan yang berlaku harus diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.

(2) Peraturan Perandang-undangan lain yang menurut Peraturan Perundang-undangan yang berlaku harus diundangkan dalam Berita Negara Republik Indonesia.

Pasal 47

(1) Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia memuat penjelasan Peraturan Perandangundangan yang dimuat dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.

(2) Tambahan Berita Negara Republik Indonesia memuat penjelasan Peraturan Perundangundangan yang dimuat dalam Berita Negara Republik Indonesia.

Pasal 48

Pengundangan Peraturan Perundang-undangan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia atau Berita Negara Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam

Pasal 46 dilaksanakan oleh menteri yang tugas dan tanggung Jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan.

Pasal 49

(1) Peraturan Perundang-undangan yang diundangkan dalam Lembaran Daerah adalah Peraturan Daerah.

(2) Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati/Walikota, atau peraturan lain di bawahnya dimuat dalam Berita Daerah.

(3) Pengundangan Peraturan Daerah dalam Lembaran Daerah dan Berita Daerah dilaksanakan oleh sekretaris daerah.

Pasal 50

Peraturan Perandang-undangan mulai berlaku dan mempunyai kekuatan mengikat pada tanggal diundangkan, kecuali ditentukan lain di dalam Peraturan Perundang-undangan yang bersangkutan.

Pasal 51

Pemerintah wajib menyebarluaskan Peraturan Perundang-undangan yang telah diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia atau Berita Negara Republik Indonesia.

Pasal 52

Pemerintah Daerah wajib menyebarluaskan Peraturan Daerah yang telah diundangkan dalam Lembaran Daerah dan peraturan di bawahnya yang telah diundangkan dalam Berita Daerah.

---

[1] Bagir Manan, 1994, “Ketentuan-Ketentuan Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dalam Pembangunan Hukum Nasional”, makalah, disajikan pada pertemuan ilmiah tentang Kedudukan Biro-Biro Hukum/Unit Kerja Departemen/LPND dalam Pembangunan Hukum, diselenggarakan Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Kehakiman, di Jakarta. Selanjutnya disebut Bagir Manan (II), hlm. 1.

[2] Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1987, Peranan Peraturan Perundang-undangan dalam Pembinaan Hukum Nasional, Penerbit Armico, Bandung, hlm. 13.

[3] A. Hamid. S. Attamimi, Op.Cit., hlm. 314.

[4] Indroharto, Op.Cit., hlm. 105.

[5] A. Hamid S. Attamimi dalam Padmo Wahjono, ed., Op.Cit, hlm. 135.

[6] Indroharto, Op. Cit., hlm. 82, 144. A. Hamid S. Attamimi, Ibid., hlm. 316

[7] A. Hamid. S. Attamimi, Ibid., hlm. 317.

[8] Hans Kelsen, 2006, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, terjemahan dari General Theory of Law and State, Penerbit Nuansa dan Nusamedia, Bandung, hal. 179. Lihat pula Hans Kelsen, 2006,Teori Hukum Murni: Dasar-Dasar Ilmu Hukum Normatif, terjemahan dari Pure Theory of Law, Penerbit Nuansa dan Nusamedia, Bandung, hal. 244.

[9] Maria Farida Indrati S, 2007, Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, Penerbit Kanisius, Yogyakarta, hal. 41, 44-45.

[10] Gede Marhaendra Wija Atmaja, 1995, “Ruang Lingkup Materi Muatan Peraturan Daerah Tingkat II (Kasus Kabupaten Daerah Tingkat II Badung dan Kotamadya Daerah Tingkat II Denpasar)”, Tesis Magister, Program Pascasarjana, Bandung, hlm. 13-14.

[11] A. Hamid S. Attamimi; 1990, “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara”, Disertasi, Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta, hlm. 345-346.

[12] Ibid., hlm. 337-343.

[13] Marhaendra Wija Atmaja, 13-14 Agustus 2004 “Asas Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Yang Baik”, Makalah, pada Pembekalan Calon Anggota Fraksi PDI Perjuangan DPRD Kota Denpasar Periode 2004-2009, diselenggarakan oleh Dewan Pimpinan Cabang Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan Kota Denpasar di Denpasar, selanjutnya di sebut Marhaendra Wija Atmaja (II), hlm. 11.

[14] Marhaendra Wijaatmaja (II), hlm.1-10