RAJAWALI GARUDA PANCASILA

MASALAH HARMONISASI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Oleh ; Turiman Fachturahman Nur

A. Harmonisasi Hukum
Sebagaimana telah dibahas sebelumnya bahwa dalam negara hukum, maka konstitusi (baca: UUD 1945) harus menjadi acuan dalam penyelenggaraan negara dan kehidupan warga negara. Dalam hal ini, maka sistem pemerintahannya perlu menghadirkan adanya suatu tata hukum, yang menjadi bingkai norma-norma hukum agar saling terkait dan tersusun menjadi sebuah sistem. Di mana setiap norma hukum dalam sistem tersebut tidak boleh mengesampingkan atau bahkan bertentangan norma hukum yang lainnya.
Dengan demikian dalam negara hukum, sistem hukumnya harus tersusun dalam tata norma hukum secara hirarkis dan tidak boleh saling bertentangan di antara norma-norma hukumnya baik secara vertikal maupun horizontal. Sehingga jika terjadi konflik antar norma-norma tersebut maka akan tunduk pada norma-norma logisnya, yakni norma-norma dasar yang ada dalam konstitusi.
Karakteristik dari norma hukum yang bersumber pada norma dasar itu meliputi prinsip konsistensi dan legitimitas. Di mana suatu norma hukum tetap akan berlaku dalam suatu sistem hukum sampai daya lakunya diakhiri melalui suatu cara yang ditetapkan dalam sistem hukum, atau digantikan norma lain yang diberlakukan oleh sistem hukum itu sendiri. Dalam karakteristik tersebut maka berlaku prinsip-prinsip, antara lain lex posterior derogate legi priori (norma hukum yang baru membatalkan norma hukum yang terdahulu), lex superior derogate legi inferiori (norma hukum yang lebih tinggi tingkatannya membatalkan norma hukum yang lebih rendah), dan lex specialis derogate legi generalis (norma hukum yang bersifat khusus membatalkan norma hukum yang bersifat umum).
Namun demikian terhadap prinsip hukum yang terakhir di atas (baca: lex specialis) tersebut tentu berlaku yang sebaliknya, artinya merupakan keadaan “menyimpang” dari ke-harmonisasian norma-norma dalam tatanan hirarki sistem hukum nasional. Hal ini tentu hanya boleh terjadi apabila norma-norma hukum yang umum memang tidak jelas atau mengatur norma hukum yang memang dibutuhkan. Sehingga meskipun lex specialis dapat dipandang sebagai suatu “masalah” dalam politik harmonisasi hukum, ia masih berada dalam koridor atau kerangka hukum beralas dari norma-norma dasar dalam konstitusi.
Dalam kaitan politik harmonisasi hukum tersebut menurut UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan telah memberikan pedoman dalam pembentukan peraturan perundang-undangan antara lain diatur: (1) mengenai asas sebagaimana diatur dalam Pasal 5; (2) materi muatan sebagaimana diatur dalam Pasal 6; (3) jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7; dan Bab V tentang pembentukannya. Di mana khusus tentang “harmonisasi” dalam UU No. 10 Tahun 2004 ini memang hanya disebut satu kali, yakni dalam Pasal 18 ayat (2). Dalam Pasal ini disebutkan; “Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan” (baca: Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia).
Dengan adanya ketentuan Pasal 18 ayat (2) tersebut maka harmonisasi hukum secara tegas dibebankan kepada suatu kementerian, yakni Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia. Hal ini dikandung maksud agar norma-norma dalam rancangan undang-undang dimaksud tidak bertentangan secara vertikal dengan UUD 1945 dan horizontal dengan undang-undang lain. Sayangnya dalam politik harmonisasi hukum ini tidak mutatis mutandis diberlakukan terhadap rancangan undang-undang hasil inisiatif DPR, dan juga jenis peraturan perundang-undangan yang lain: (a) Peraturan Pemerintah; (b) Peraturan Presiden; (c) Peraturan Daerah. Akibatnya, secara normatif terhadap peraturan perundang-undangan itu tidak terikat “proses” harmonisasi dalam pembentukannya. Bersyukur bahwa dalam penyusunan jenis peraturan perundang-undangan tersebut secara konvensi prosesnya juga diharmonisasikan ke Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia. Namun jelas hal itu tidak mengikat secara hukum, padahal politik harmonisasi ini sesungguhnya wajib hukumnya. Hal ini diperlukan guna meminimalisir judicial review ke Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung. Selain itu politik harmonisasi hukum sendiri adalah keniscayaan dalam suatu negara hukum.
Pertentangan antar peraturan perundang-undangan menjadi salah satu masalah hukum di Indonesia yang tak kunjung selesai. Banyak produk hukum yang dihasilkan DPR maupun pemerintah tidak sinkron dengan peraturan lain, baik yang setara maupun lebih tinggi kedudukannya. Kualitas harmonisasi dan sinkronisasi rancangan peraturan perundang-undangan jadi perhatian utama banyak pemerhati hukum. Bahkan tak jarang, peraturan organik tidak merujuk sama sekali pada peraturan yang lebih tinggi.
Berbagai kalangan menilai, hal ini disebabkan proses harmonisasi dan sinkronisasi rancangan peraturan perundang-undangan tidak maksimal. Kementerian Hukum dan HAM sebagai penanggungjawab dianggap tidak melakukan harmonisasi dan sinkronisasi dengan baik rancangan peraturan dengan peraturan yang sudah ada. Akibatnya, tidak sedikit aturan baru yang bertentangan dengan aturan yang berlaku lebih awal.
Menurut M. Aliamsyah, staf Direktorat Publikasi Kerjasama dan Pengundangan Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-Undangan Kemenkumham menyatakan, bahwa proses harmonisasi dan sinkronisasi sering terkendala akibat tidak lengkapnya data peraturan perundang-undangan yang dimiliki. “Masih terdapat kesulitan pengelolaan sistem informasi peraturan perundang-undangan yang terpadu dan akurat" kesulitan lain yang sering menghambat harmonisasi hukum, disebabkan administrasi peraturan di kementerian atau lembaga negara (K/L) tidak begitu baik. Seringkali prosesnya lama untuk sampai di Kemenkumham. bahkan, ada file peraturan yang sudah kami unggah ke jaringan database Kemenkumhan diminta kembali oleh kementerian yang bersangkutan. Alasannya, perlu perbaikan redaksional. Padahal sudah ditandatangani menteri." Saat ini baru 20 kementerian yang mengundangkan peraturannya di lembaran negara. Sisanya 14 kementerian lain tidak mengundangkan peraturan menteri ke lembaran negara. seharusnya, begitu peraturan perundangan ditandatangani, bisa langsung diunggah. Itu kan sudah masuk hak publik atas informasi.
Ada dua alasan penting atas kebutuhan database perundang-undangan yang lengkap dan akurat. Pertama, memenuhi ketentuan perundang-undangan. Setiap undang-undang mewajibkan pemerintah untuk menempatkannya di lembaran negara. “Ini untuk memenuhi asas publisitas. Kedua, database peraturan sangat diperlukan agar publik dapat dengan mudah mengetahui peraturan perundang-undangan. Sebab, setiap warga negara diwajibkan untuk mengetahui dan memahami peraturan perundang-undangan, mengapa demikian karena tidak boleh beralasan belum tahu kalau ada aturannya (asas fiksi hukum).
Pentingnya hamornisasi hukum dapat ditegaskan, bahwa akses publik terhadap publikasi peraturan perundang-undangan merupakan elemen penting negara demokrasi. seharusnya model database ideal tidak hanya memuat koleksi peraturan perundang-undangan, seharusnya juga dilengkapi dengan kumpulan putusan pengadilan dan bahan sekunder lainnya. Misalnya, memorie van toelichting, naskah akademis, artikel, jurnal, dan berita hukumonline.

B. Virus "Egoisme Sektoral"
Mengatasi hal ini, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional berinisiatif mendorong upaya penyatuan database hukum nasional. Menurut Direktur Analisa Peraturan Perundang-Undangan Bappenas, Arif Christiono Soebroto, masalahnya karena tidak hanya satu lembaga yang berwenang menyebarkan informasi terkait peraturan perundang-undangan. Peraturan setingkat UU, dan PP bisa disebarkan oleh Sekretariat Negara, Kemenkumhan, dan kementerian pemrakarsa, bahkan, untuk perda Kemendagri juga ikut menyebarkan.
Ada beberapa kendala sehingga penyatuan database ini sulit. Pertama, koordinasi antar lembaga sangat minim. Virus Egoisme sektoral masih melingkupi kementerian dan lembaga terkait, terutama lembaga pemrakarsa. Selain itu, visi dan kepedulian setiap lembaga perlu ditingkatkan, artinya belum semua kementerian dan lembaga pemerintahan menganggap penting database peraturan yang lengkap dan akurat.
Solusinya perlu ditempuh oleh Bappenas sebagai lembaga koordinasi antar institusi berupaya menghidupkan lagi wacana penyatuan database peraturan perundang-undangan ini secara nasional. Meski demikian, ia mengakui Bappenas tidak dapat menjalankan upaya ini dengan baik tanpa komitmen dan inisiatif dari kementerian atau lembaga lain. Karena Bappenas bukan departemen teknis.
Secara institusional sebenarnya secara sistem kita lebih mendukung pemberdayaan sistem database yang sudah dilakukan Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) di berdayakan kembali. Proyek ini sebenarnya sudah dimulai sejak akhir tahun 1970-an melalui Sistem Jaringan Data dan Informasi (SJDI), sebaiknya itu saja yang kita perbaiki. Kita lihat apa kendalanya selama ini. Apakah masalah anggaran, sarana prasarana, atau SDM. Itulah yang kita sempurnakan. Artinya Penyatuan database secara nasional ini bukanlah sesuatu yang sulit diwujudkan jika semua punya komitmen, satu tahun juga selesai.

C. Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan di Indonesia
Pembentukan peraturan perundang-undangan adalah proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan. Di antara rangkaian proses di atas ada proses yang tidak disebutkan secara tegas tetapi mempunyai peran yang sangat penting, yaitu proses pengharmonisasian. Dengan demikian, pengharmonisasian merupakan salah satu dari rangkaian proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Proses pengharmonisasian dimaksudkan agar tidak terjadi atau mengurangi tumpang tindih peraturan perundang-undangan.
Permasalahannya adalah karena tidak disebutkan secara tegas dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, pertanyaannya adalah pada tahap apa proses pengharmonisasian itu dilakukan? Sebetulnya proses pengharmonisasian bisa dilakukan di tingkat mana pun, sejak dari tahap perencanaan hingga pada tahap pembahasan, baik di tingkat pembahasan internal/antardepartemen maupun di tingkat koordinasi pengharmonisasian yang diselenggarakan di Departemen Hukum dan HAM.
Apabila proses pengharmonisasian sudah dilakukan sejak awal, diharapkan ketika proses koordinasi pengharmonisasian di Departemen Hukum dan HAM akan lebih mudah dan tidak memakan waktu lama. Untuk RUU, proses pengharmonisasian bisa dilakukan sejak dari penyusunan Naskah Akademis, tidak harus menunggu di ujung proses pengharmonisasian. Dengan Naskah Akademis, fakta yang dianggap bermasalah dipecahkan secara bersama oleh Pemerintah dan DPR-RI, tanpa mementingkan golongan atau kepentingan individu. Jika Naskah Akademis selalu mendasarkan pada urgensi dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan, pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur, inventarisasi (informasi) peraturan perundang-undangan yang terkait, serta jangkauan dan arah pengaturan yang memang dikehendaki oleh masyarakat, maka proses bottom up yang selama ini diinginkan oleh masyarakat, akan terwujud.
Jika suatu RUU dihasilkan melalui proses bottom up, diharapkan undang-undang yang dihasilkan akan berlaku sesuai dengan kehendak rakyat dan berlakunya langgeng. Sedangkan untuk rancangan peraturan perundang-undangan di tingkat pusat di bawah UU, pengharmonisasian dilakukan sejak persiapan sampai dengan pembahasan.
Proses pengharmonisasian dilakukan terhadap rancangan peraturan perundang-undangan, bukan terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah jadi. Untuk peraturan perundang-undangan yang sudah jadi proses yang dilakukan adalah pengujian yang dilakukan oleh lembaga yudisial (judicial review). Hasil pengujian dapat berupa suatu pasal atau ayat dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat atau secara keseluruhan peraturan perundang-undangan tersebut dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Selain pengujian oleh lembaga yudisial, terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah jadi juga dapat dilakukan pengkajian (non-judicial review). Hasil pengkajan tersebut dapat dijadikan pertimbangan oleh pemrakarsa untuk menentukan sikap atas peraturan perundang-undangan yang dikaji tersebut.
Paparan ini akan memfokuskan proses pengharmonisasian yang dilakukan untuk peraturan perundang-undangan di tingkat pusat. Untuk peraturan perundang-undangan tingkat daerah tidak akan dibahas. Namun, bisa saja proses pengharmonisasian di tingkat pusat diterapkan di tingkat daerah dengan penyesuaian.

D. Mengapa perlu pengharmonisasian?
Kondisi tidak harmonis (disharmoni) dalam bidang peraturan perundang-undangan sangat besar potensinya. Hal ini terjadi karena begitu banyaknya peraturan perundang-undangan di negara kita. Untuk undang-undang saja bisa dilihat pada Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Pasal 17 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3) menentukan bahwa “Dalam keadaan tertentu, Dewan Perwakilan Rakyat atau Presiden dapat mengajukan rancangan undang-undang di luar Program Legislasi Nasional (Prolegnas).”
Ketentuan ini kemudian digunakan oleh DPR-RI dan Pemerintah untuk mengembangkan keinginannya mengatur sesuatu dalam undang-undang di luar Prolegnas. Apabila kita cermati, usulan-usulan RUU tersebut secara jujur sebetulnya tidak perlu selalu dalam bentuk undang-undang, tetapi dapat berupa peraturan perundang-undangan lain di bawah undang-undang atau bahkan cukup dengan kebijakan saja. Dari keinginan tersebut, ternyata membawa dampak yang sangat luas terhadap pencapaian atau target yang semula telah disepakati yang berakibat terbengkelainya Prolegnas itu sendiri.
Departemen Hukum dan HAM, yang mewakili Pemerintah dalam penyusunan Prolegnas, selalu menghadapi persoalan karena tidak dapat melarang atau membatasi prakarsa departemen/LPND dalam mengajukan usulan prolegnas baru, apalagi jika program yang diusulkan tersebut benar-benar penting dan perlu untuk melaksanakan penyelenggaraan negara dan kepemerintahan, misalnya, penyelenggaraan pemilu dan parpol serta keinginan untuk mengubah pengaturan mengenai Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial, dan Mahkamah Agung. Belum lagi ditambah dengan RUU yang berasal dari pemerintah tetapi tidak berhasil melalui pintu pemerintah, maka diperjuangkan untuk menjadi RUU usul DPR.
Jika Pasal 17 ayat (3) tersebut dibiarkan berkembang dan tanpa kendali, maka yang terjadi adalah munculnya inflasi jumlah RUU yang berakibat “lebih besar dari pasak”, terkait dengan kemampuan DPR-RI dan Pemerintah untuk menyelesaikan program tersebut. Pemerintah pada dasarnya menunggu diundang untuk membahas suatu RUU karena konsekuensi dari pergeseran kekuasaan pembentukan undang-undang berdasarkan UUD 1945 dan UU P3. Jadi, kemampuan DPR-RI lebih dipertaruhkan untuk menyelesaikan RUU, dibandingkan dengan Pemerintah.
Selain itu, sistem hukum yang berlaku di negara kita juga paling tidak ada 3, yaitu sistem hukum adat, hukum Islam, dan hukum barat. Dengan 3 sistem hukum yang masih berlaku dan dihormati di negara kita, maka potensi untuk terjadi ketidakharmonisan sangat mungkin. Kemudian, lembaga/instansi yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan juga banyak sekali, hitung saja berapa departemen yang ada, berapa kementerian negara yang ada, berapa lembaga pemerintah nondepartemen yang ada, dan berapa komisi/dewan yang ada. Ditambah lagi, berapa provinsi dan berapa kabupaten/kota terkait dengan pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah.
Upaya pengharmonisasian peraturan perundang-undangan dilakukan, selain untuk memenuhi ketentuan Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, paling tidak ada 3 alasan lain yang perlu dipertimbangkan, yaitu: Peraturan perundang-undangan merupakan bagian integral dari sistem hukum.
Peraturan perundang-undangan sebagai suatu sistem atau sub sistem dari sistem yang lebih besar tentu harus memenuhi ciri-ciri antara lain ada saling keterkaitan dan saling tergantung dan merupakan satu kebulatan yang utuh, di samping ciri-ciri lainnya. Dalam sistem peraturan perundang-undangan yang tersusun secara hierarkis, ciri-ciri tersebut dapat diketahui dari ketentuan Pasal 2, Pasal 3, Pasal 7 ayat (5) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Pasal 2 menentukan bahwa Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum negara. Penjelasan pasal tersebut menentukan bahwa penempatan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara adalah sesuai dengan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menempatkan Pancasila sebagai dasar ideologi negara serta sekaligus dasar filosofi bangsa dan negara, sehingga setiap materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila.
Kemudian Pasal 3 ayat (1) menentukan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan hukum dasar peraturan perundang-undangan. Penjelasan Pasal 3 ayat (1) menentukan bahwa Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang memuat hukum dasar negara merupakan sumber hukum bagi pembentukan peraturan perudang-undangan di bawah Undang-Undang Dasar.
Selanjutnya Pasal 7 ayat (5) menentukan kekuatan hukum peraturan perundang-undangan adalah sesuai dengan hierarki peraturan perundang-undangan. Penjelasan Pasal 7 ayat (5) menentukan bahwa yang dimaksud dengan “hierarki” adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Dari ketentuan di atas jelas bagaimana saling keterkaitan dan saling ketergantungan satu peraturan perundang-undangan dengan peraturan perundang-undangan lain yang merupakan satu kebulatan yang utuh. Nilai-nilai Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara harus mengalir dalam materi muatan peraturan perundang-undangan. Demikian pula Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan sumber hukum bagi pembentukan peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang Dasar.
Peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Pengharmonisasian dilakukan untuk menjaga keselarasan, kemantapan, dan kebulatan konsepsi peraturan perundang-undangan sebagai sistem agar peraturan perundang-undangan berfungsi secara efektif.
Peraturan perundang-undangan dapat diuji (judicial review) baik secara materiel maupun formal. Pasal 24 A ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menentukan antara lain bahwa Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang.
Kemudian Pasal 24 C ayat (1) antara lain menentukan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar. Berhubung dengan itu, pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan sangat strategis fungsinya sebagai uapaya preventif untuk mencegah diajukannya permohonan pengujian peraturan perundang-undangan kepada kekuasaan kehakiman yang berkompeten.
Putusan kekuasaan kehakiman dapat menyatakan bahwa suatu materi muatan pasal, ayat, dan/atau bagian dari peraturan perundang-undangan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat atau tidak mempunyai dampak yuridis, sosial dan politis yang luas. Karena itu pengharmonisasian perlu dilakukan secara cermat.
Menjamin proses pembentukan peraturan perundang-undangan dilakukan secara taat asas demi kepastian hukum. Proses pembentukan peraturan perundang-undangan perlu dilakukan secara taat asas dalam rangka membentuk peraturan perundang-undangan yang baik yang memenuhi berbagai persyaratan yang berkaitan dengan sistem, asas, tata cara penyampaian dan pembahasan, teknis penyusunan serta pemberlakuannya dengan membuka akses kepada masyarakat untuk berpartisipasi.
Peraturan perundang-undangan sebagai hukum tertulis yang sangat penting dalam sistem hukum kita dan mengikat publik haruslah mengandung kepastian, sehingga akibat dari tindakan tertentu yang sesuai atau yang bertentangan dengan hukum dapat diprediksi. Dengan demikian peraturan perundang-undangan dapat menjadi sarana yang penting untuk menjaga hubungan yang sinergis antarwarga masyarakat dan antara warga masyarakat dengan pemerintah untuk mewujudkan tujuan bersama secara dinamis, tetapi tertib dan teratur.

E. Proses pengharmonisasian pada tahap penyusunan Prolegnas
Khusus untuk pembentukan peraturan perundang-undangan jenis UU ada tahapan perencanaan yang disebut Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Sedangkan untuk pembentukan peraturan perundang-undangan di tingkat pusat di bawah jenis UU tidak perlu dilakukan berdasarkan Prolegnas, tetapi tergantung pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang merupakan dasar pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut. Untuk peraturan daerah juga ada tahap perencanaan yang disebut Program Legislasi Daerah (Prolegda), namun sampai saat ini belum berjalan sebagaimana diinginkan.
Terkait dengan Prolegnas, Pasal 17 UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menentukan bahwa pembentukan UU harus melalui Prolegnas kecuali dalam keadaan tertentu pembentukan UU bisa tidak melalui Prolegnas. Dengan demikian, Prolegnas mempunyai peran yang sangat penting agar pembentukan UU dapat dilaksanakan secara berencana berdasarkan skala prioritas sesuai dengan perkembangan kebutuhan masyarakat. Prolegnas tidak hanya sekadar daftar keinginan, tetapi terencana dengan matang dan akan terlihat mengapa RUU yang masuk dalam daftar Prolegnas merupakan RUU yang memang perlu untuk diprioritaskan.
Prolegnas adalah instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis. Oleh karena itu, penyusunan Prolegnas harus betul-betul terencana, terpadu, dan sistematis tidak hanya sekadar menanyakan apa yang dibutuhkan oleh masing-masing instansi, kemudian dituangkan dalam daftar.
Dalam rangka penyusunan Prolegnas dari sisi Pemerintah, Menteri Hukum dan HAM (dalam hal ini BPHN) meminta kepada menteri lain dan LPND perencanaan pembentukan RUU di lingkungan instansinya masing-masing sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya. Penyampaian perencanaan pembentukan RUU tersebut disertai dengan pokok materi yang akan diatur dan keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya. Apabila perencanaan pembentukan RUU tersebut sudah ada Naskah Akademiknya, maka Naskah Akademik tersebut wajib disertakan.
Setelah perencanaan pembentukan RUU tersebut diterima dilakukanlah pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU dengan menteri lain atau pimpinan LPND penyusun perencanaan pembentukan RUU dan pimpinan instansi pemerintah terkait lainnya. Pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU tersebut diarahkan pada perwujudan keselarasan konsepsi tersebut dengan:
a. falsafah negara;
b. tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya;
c. UUD Negara RI Tahun 1945;
d. UU lain yang telah ada dan peraturan pelaksanaannya; dan
e. kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dalam RUU tersebut.
Selain hal-hal di atas, perencanaan pembentukan RUU juga harus diharmoniskan dengan Pembangunan Jangka Panjang Nasional (PJPN) dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP). Dengan demikian, antara RUU yang diprioritaskan akan in line dengan PJPN dan RKP. Oleh karena itu, proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU juga dilakukan pada waktu menyusun Prolegnas. Proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU dalam rangka penyusunan Prolegnas selama ini belum dilakukan.
Proses pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan RUU dilaksanakan melalui forum konsultasi yang dapat melibatkan para ahli dari perguruan tinggi dan organisasi di bidang sosial, politik, profesi atau kemasyarakatan sesuai dengan kebutuhan. Melihat begitu kompleksnya hal-hal yang harus dijadikan pertimbangan dalam melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan RUU, maka forum konsultasi yang dilakukan sekarang menjadi tidak tepat. Perlu dicarikan forum yang lebih tepat agar tercapai keharmonisan, kebulatan, dan kemantapan konsepsi RUU dalam rangka penyusunan Prolegnas.
Apabila sudah tercapai keharmonisan, kebulatan, dan kemantapan konsepsi RUU, RUU tersebut wajib dimimtakan persetujuan kepada Presiden sebagai Prolegnas yang disusun di lingkungan Pemerintah sebelum dikoordinasikan dengan DPR. Apabila Presiden memandang perlu untuk mendapatkan kejelasan lebih lanjut atas dan/atau memberikan arahan terhadap konsepsi RUU, Presiden menugaskan Menteri (Menteri Hukum dan HAM) untuk mengkoordinasikan kembali konsepsi RUU dengan menteri lain atau pimpinan LPND penyusun perencanaan pembentukan RUU dan pimpinan instansi Pemerintah terkait lainnya. Kemudian, hasil koordinasi tersebut dilaporkan kepada Presiden oleh Menteri. Hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah dikoordinasikan dengan DPR melalui Badan Legislasi dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas.

F. Pengharmonisasian di Tingkat Internal/Antardep pada Pemrakarsa
Pembentukan peraturan perundang-undangan diawali dengan tahap penyusunan di tingkat internal pemrakarsa. Pada tahap penyusunan di tingkat internal pemrakarsa, sesuai dengan Peraturan Presiden No. 68 Tahun 1995 tentang Tata Cara Mempersiapkan RUU, Rperpu, RPP, dan Rperpres ditentukan bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan pemrakarsa membentuk panitia antardepartemen. Kepala biro hukum atau kepala satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan pada pemrakarsa, secara fungsional bertindak sebagai sekretaris panitia antardepartemen.
Penunjukan kepala biro hukum atau kepala satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan pada pemrakarsa dimaksudkan agar proses pengharmonisasian sudah bisa dilakukan sejak awal. Oleh karena itu, peran biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan sangat besar, yaitu melakukan penyiapan, pengolahan, dan perumusan rancangan peraturan perundang-undangan dan sekaligus melakukan fungsi pengharmonisaisan.
Peran seperti di atas belum secara optimal dilaksanakan oleh biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan. Ada beberapa hal mengapa peran biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan belum optimal, antara lain:
a. Instansi pemrakarsa tidak/belum sepenuhnya memberdayakan biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan;
b. Struktur biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan tidak fokus pada masalah hukum (peraturan perundang-undangan) dan biasanya masalah hukum (peraturan perundang-undangan) hanya ditempelkan saja pada unit yang menyelenggarakan fungsi lain;
c. Pola struktur organisasi biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan sangat bervariatif, belum ada pola yang baku;
d. SDM yang tidak/kurang memadai atau malah SDM yang ada di biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan sering merupakan penempatan (“buangan”) dari SDM unit lain yang bermasalah.
Untuk mengatasi masalah di atas perlu dilakukan upaya penguatan biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan. Penguatan tersebut antara lain dapat dilakukan dengan memberdayakan biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan pada masing-masing instansi, penataan terhadap struktur organisasi di masing-masing instansi agar tercipta organisasi baku yang fokus pada masalah hukum (peraturan perundang-undangan), penguatan SDM bidang hukum (peraturan perundang-undangan) melalui diklat, dan perlu diadakan forum koordinasi antarbiro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan.

G. Koordinasi pengharmonisasian oleh Departemen Hukum dan HAM
Berbicara tentang koordinasi pengharmonisasian, dasar hukumnya adalah Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang menentukan “Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh Menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”. Ketentuan dalam pasal ini memang membatasi hanya rancangan undang-undang saja yang perlu diharmoniskan, dan RUU-nya pun dibatasi hanya yang berasal dari Presiden. RUU yang datang dari DPR prosedur pengharmonisasiannya tidak dikoordinasikan oleh Departemen Hukum dan HAM.
Selanjutnya, pasal ini juga menyebutkan bahwa yang diberikan kewenangan untuk melakukan koordinasi pengharmonisasian adalah menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan. Rumusan pasal ini tidak bisa ditafsirkan lain selain Menteri Hukum dan HAM yang berwenang melakukan koordinasi pengharmonisasian RUU yang datang dari Presiden. Dengan penyebutan fungsi, bukan nomenklatur diharapkan apabila terjadi perubahan nomenklatur tidak perlu dilakukan perubahan UU, tetapi tinggal mengikuti instansi mana yang menyelenggarakan fungsi tersebut.
Bagaimana dengan rancangan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, apakah berlaku prosedur pengharmonisasian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (2) UU Nomor 10 Tahun 2004? Analog dengan dasar hukum koordinasi pengharmonisaisan RUU dan untuk menjaga keutuhan peraturan perundang-undangan sebagai sub sistem dari sistem hukum, maka prosedur pengharmonisasian juga diberlakukan terhadap rancangan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Dalam praktik, hal ini sudah dilakukan, persoalannya adalah siapa yang melakukan.
Pengharmonisan RUU yang berasal dari Presiden, begitu juga peraturan perundang-undangan di bawah UU, dilakukan oleh Menteri Hukum dan HAM dalam hal ini Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan atas permintaan tertulis dari Menteri atau Pimpinan LPND yang memprakarsai penyusunan peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Berdasarkan permintaan tersebut, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan mengundang wakil dari instansi terkait untuk melakukan pengharmonisasian dalam rangka pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan peraturan perundang-undangan. Wakil dari Menteri atau Pimpinan LPND pemrakarsa diberikan kesempatan untuk memaparkan pokok-pokok pikiran yang melatarbelakangi pembentukan rancangan peraturan perundang-undangan dan garis besar materi muatannya.
Selanjutnya wakil dari instansi terkait diberi kesempatan untuk menyampaikan tanggapan, pendapat atau usul perubahan. Umumnya tanggapan, pendapat atau usul perubahan sering disampaikan secara spontan pada saat rapat pengharmonisasian. Hal yang krusial biasanya yang menyangkut materi muatan yang terkait dengan ruang lingkup tugas instansi yang diwakili. Selanjutnya dilakukan pembahasan secara mendalam terhadap tanggapan, pendapat atau usul perubahan yang diajukan dalam rapat.
Pengambilan keputusan dilakukan apabila telah dicapai kesepakatan tentang materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan yang diharmoniskan. Seringkali pembahasan berjalan alot karena adanya tarik menarik kepentingan antarinstansi. Pembahasan yang alot pada umumnya menyangkut kewenangan, kelembagaan, pengelolaan keuangan, pengaturan prosedur, penetapan hak dan kewajiban serta sanksi. Apabila suatu isu yang menjadi pokok masalah tidak dapat dicarikan solusinya atau tidak dapat disepakati, maka diberikan kesempatan untuk melakukan konsultasi dengan pimpinan instansinya atau untuk meminta pendapat tertulis dari instansi yang dipandang lebih berkompeten.
Dalam praktik, ada beberapa rancangan peraturan perundang-undangan dibahas antarmenteri, yang biasanya diprakarsai oleh Menteri Hukum dan HAM, menteri pemrakarsa, dan menteri lain yang terkait. Apabila di tingkat menteri tidak bisa diselesaikan, maka dinaikan ke Presiden.
Pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan tidak jarang memakan waktu yang cukup lama dan menguras tenaga dan pikiran. Sesudah tercapai kesepakatan atau kebulatan konsepsi dan dituangkan ke dalam rumusan akhir, maka Menteri Hukum dan HAM menyampaikan kembali kepada Menteri/Pimpinan LPND pemrakarsa. Selanjutnya, menteri/pimpinan LPND pemrakarsa mengajukan rancangan peraturan perundang-undangan yang telah melalui proses pengharonisasian tersebut kepada Presiden untuk diproses lebih lanjut.
Siapa yang melakukan pengharmonisasian RUU yang berasal dari DPR? Karena satu-satunya pintu terkait dengan masalah pembentukan undang-undang di DPR adalah Badan Legislasi (Baleg), maka menjadi tugas Baleglah untuk melakukan pengharmonisasian RUU yang berasal dari DPR. Apabila RUU tersebut sudah disampaikan kepada Presiden untuk dilakukan pembahasan, maka Presiden akan menunjuk menteri yang terkait dengan substansi yang diatur. Kecenderungan yang terjadi sekarang, Presiden juga menunjuk Menteri Hukum dan HAM baik bersama-sama atau sendiri untuk mewakili Presiden dalam pembahasan RUU tersebut di DPR. Lazimnya, pengharmonisasian terhadap RUU yang berasal dari DPR di tingkat pemerintah dilakukan pada waktu menyusun daftar inventarisasi masalah (DIM) atas RUU tersebut.

H. Aspek-aspek yang diharmonisasikan
Setidak-tidaknya ada 2 aspek yang diharmonisasikan pada waktu menyusun peraturan perundang-undangan, yaitu yang berkaitan dengan aspek konsepsi materi muatan dan aspek teknik penyusunan peraturan perundang-undangan.
yang berkenaan dengan konsepsi materi muatan peraturan perundang-undangan mencakup:
Pertama, Pengharmonisasian konsepsi materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan dengan Pancasila. Nilai-nilai Pancasila harus menjadi sumber dalam setiap peraturan perundang-undangan, sehingga nilai-nilai tersebut menjadi aktual dan memberikan batas kepada peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Setiap peraturan perundang-undangan secara substansial mesti menjabarkan nilai-nilai Ketuhanan, kemanusiaan, persatuan, kerakyatan dan keadilan sosial. Pancasila merupakan cita hukum (rechtsidee). Cita hukum tidak hanya berfungsi sebagai tolok ukur yang bersifat regulatif, yaitu yang menguji apakah suatu hukum positif adil atau tidak, melainkan juga sekaligus sebagai dasar yang bersifat konstitutif, yaitu yang menentukan bahwa tanpa cita hukum, hukum akan kehilangan maknanya sebagai hukum.
Kedua, Pengharmonisan konsepsi materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan dengan Undang-Undang Dasar. Materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan harus diselaraskan dengan ketentuan Undang-Undang Dasar sebagai hukum dasar negara. Pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan dengan Undang-Undang Dasar selain berkaitan dengan pasal-pasal tertentu yang dijadikan dasar pembentukannya dan pasal-pasal yang terkait, juga dengan prinsip-prinsip negara hukum dan negara demokrasi baik di bidang sosial politik maupun ekonomi.
Ketiga, Pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan dengan asas pembentukan dan asas materi muatan peraturan perundang-undangan.
Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 menggolongkan asas peraturan perundang-undangan menjadi 3 (tiga) golongan yaitu : asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, asas materi muatan, dan asas lain sesuai dengan bidang hukum peraturan perundang-undangan yang bersangkutan.
Keempat, Pasal 5 menentukan bahwa asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik adalah sebagai berikut: kejelasan tujuan, kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat, kesesuaian antara jenis dan materi muatan, dapat dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaan, kejelasan rumusan, dan keterbukaan. Pasal 6 ayat (1) menentukan bahwa asas materi muatan peraturan perundang-undangan adalah sebagai berikut: kemanusiaan, kebangsaan, kekeluargaan, kenusantaraan, bhineka tunggal ika, keadilan, kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, ketertiban kepastian hukum, dan/atau keseimbangan, keserasian, dan kesejahteraan. Di samping itu masih ada asas lain sesuai dengan bidang hukum yang diatur, misalnya asas legalitas dalam hukum pidana, asas kebebasan berkontrak dalam hukum perdata. Aasas hukum adalah penting untuk dapat melihat jalur “benang merah” dari sistem hukum positif yang ditelusuri dan diteliti. Melaluai asas-asas tersebut dapat dicari apa yang menjadi tujuan umum aturan tersebut.
Asas peraturan perundang-undangan sangat bermanfaat bagi penyiapan, penyusunan dan pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Asas tersebut berfungsi untuk memberi pedoman dan bimbingan dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan.
5) Pengharmonisasian materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan dengan konvensi/perjanjian internasional. Konvensi/perjanjian internasional juga harus diperhatikan agar peraturan perundang-undangan nasional tidak bertentangan dengan konvensi/perjanjian internasional, terutama yang telah diratifikasi oleh negara Indonesia.
Kelima, Pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan dengan putusan Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung atas pengujian terhadap peraturan perundang-undangan. Putusan Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung atas pengujian terhadap peraturan perundang-undangan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap harus dipertimbangkan oleh perancang peraturan perundang-undangan dalam menyusun peraturan perundang-undangan.
Keenam, Hal yang tidak kalah pentingnya adalah pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan dengan teori hukum, pendapat para ahli (dogma), yurisprudensi, hukum adat, norma-norma tidak tertulis, rancangan peraturan perundang-undangan, rancangan pasal demi pasal dalam peraturan perundang-undangan yang bersangkutan, dan kebijakan-kebijakan yang terkait dengan peraturan perundang-undangan yang akan disusun.
Teknik penyusunan peraturan perundang-undangan baik menyangkut kerangka peraturan perundang-undangan, hal-hal khusus, ragam bahasa dan bentuk peraturan perundang-undangan. Teknik penyusunan peraturan perundang-undangan tertuang dalam lampiran Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Pengabaian terhadap teknik penyusunan peraturan perundang-undangan akibatnya memang tidak sefatal pengabaian keharusan harmonisaisi atas susbtansi peraturan perundang-undangan. Pengabaian terhadap teknik penyusunan peraturan perundang-undangan, tidak dapat menjadi alasan batalnya peraturan perundang-undangan atau alasan untuk melakukan yudicial review. Apabila kita mengabaikan teknik penyusunan peraturan perundang-undangan, paling-paling kita hanya dapat mengatakan bahwa peraturan perundang-undangan tersebut jelek.

I. Permasalahan Pengharmonisasian
Permasalahan yang dihadapi dalam proses pengharmonisasian antara lain adalah: Masih adanya semangat egoisme sektoral (departemental) dari masing-masing instansi terkait, karena belum adanya persamaan persepsi tentang peraturan perundang-undangan sebagai suatu sistem sehingga pembahasan oleh wakil-wakil instansi terkait tidak bersifat menyeluruh tetapi bersifat fragmentaris menurut kepentingan masing-masing instansi.
Wakil-wakil yang diutus oleh instansi terkait sering berganti-ganti dan tidak berwenang untuk mengambil keputusan sehingga pendapat yang diajukan tidak konsisten, tergantung kepada individu yang ditugasi mewakili, sehingga menghambat pembahasan.
Rancangan peraturan perundang-undangan yang akan diharmoniskan sering baru dibagikan pada saat rapat atau baru dipelajari pada saat rapat sehingga pendapat yang diajukan bersifat spontan dan belum tentu mewakili pendapat instansi yang diwakili.
Pendapat atasan yang sering dilatarbelakangi dengan adanya kepentingan tertentu.
Struktur biro hukum/satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan tidak fokus pada masalah hukum (peraturan perundang-undangan) dan belum optimalnya peran biru hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Tenaga fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan (legislative drafter) masih terbatas dan belum memiliki spesialisasi untuk menguasai bidang hukum tertentu, karena jabatan fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan dianggap jabatan yang tidak cukup menarik.