PENAFSIRAN UNDANG-UNDANG DARI PERSPEKTIF ILMU PERUNDANG-UNDANGAN

PENAFSIRAN UNDANG-UNDANG DARI PERSPEKTIF ILMU PERUNDANG-UNDANGAN 

Oleh Turiman Fachturahman Nur

          “Undang-undang bagi seorang hakim hanyalah teks yang belum selesai dan bukan teks yang sudah final”.[1] Pernyataan Anthon Freddy Susanto tersebut bukan saja berlaku bagi hakim, tetapi juga bagi penegak hukum lainnya dan bagi penyelenggara pemerintahan. Undang-undang yang berisi norma hukum yang bersifat umum dan abstrak hanya mengatur secara garis besar hal-hal yang wajib dilakukan (obligattere), yang dilarang dilakukan (prohibere) dan yang boleh dilakukan (permittere).

Rincian operasionalnya diatur lebih lanjut oleh penyelenggara pemerintahan yang lebih mengetahui bagaimana melaksanakan undang-undang sebagaimana mestinya. Dalam berbagai undang-undang selalu terdapat pendelegasian kewenangan untuk mengatur lebih lanjut sesuatu hal dengan peraturan pemerintah atau peraturan presiden.

Karena itulah undang-undang bagi penyelenggara pemerintahan bukan teks yang sudah selesai, tetapi masih perlu diatur lebih lanjut dengan delegated legislations, sebagai secondary legislations.[2] Oleh karena undang-undang merupakan salah satu unsur dari sistem hukum, maka sifat dasar sistem hukum juga menjadi sifat dasar undang-undang. Sudikno Mertokusumo mengemukakan:

“Hukum pada dasarnya merupakan sistem terbuka, tetapi dalam sistem hukum itu terdapat sistem terbuka dan sistem tertutup”.[3]

Lebih lanjut dikemukakan “pengertian sistem terbuka berarti juga bahwa peraturan-peraturan dalam sistem hukum membuka kemungkinan untuk perbedaan interpretasi. Karena interpretasi itu maka peraturan-peraturan itu selalu berubah”. Dalam pandangan Dworkin seperti dikutip Anthon Freddy Susanto dikemukakan “bilamana hukum merupakan konsepp interpretatif, ilmu hukum apapun yang ingin dianggap layak menyebut ilmu haruslah dibangun atas dasar suatu interpretasi”.[4] Sementara itu, Paul Scholten mengemukakan interpretasi sistematis “sudah ada terletak di dalam hukum itu sendiri”.[5] Alasannya aturan-aturan itu secara logikal berada dalam saling berhubungan antara yang satu dengan yang lainnya, mewujudkan satu kesatuan…”

Kemudian Anthon Freddy Susanto mengemukakan: “…tetapi sistem norma itu sendiri tetap terbuka untuk ditafsirkan. Ketika norma dibuat, akan berbeda dengan norma yang telah disahkan dan norma yang telah disahkan akan berbeda pula dengan norma setelah ditafsirkan. Keinginan untuk kembali kepada makna formal dari norma biasanya merupakan gangguan serius terhadap bagaimana norma itu ditangkap oleh di penerima norma”.[6]

Pada bagian lain Anthon menambahkan: “untuk itu penafsiran menjadi keharusan, “penafsiran” akan menjadi kunci kreativitas”. Penafsiran tidak sekedar memberi arti pada kata atau bahasa, juga tidak semata-mata mengungkapkan realitas yang nampak melalui panca indera. Penafsiran hakekatnya adalah puncak kreativitas, yaitu upaya pencairan kebenaran yang dapat dilakukan melalui tingkatan kecerdasan manusia. Melalui penafsiran kebenaran mengalir bersama pengetahuan untuk mencapai sumbernya”.[7]

Dalam ilmu hukum dikenal bermacam-macam metode interpretasi atau penafsiran yaitu: metode penafsiran gramatikal, otentik, teleologis (sosiologis), sistematis (logis), historis (subjektif), komparatif, futuristis (antisipatif), restriktif dan ekstensif. Metode interpretasi/penafsiran tersebut secara sederhana dapat dikelompokkan berdasarkan 2 pendekatan, yaitu (1) the textualist approach (focus on text) dan (2) the purposive approach (focus on purpose). Interpretasi gramatikal dan otentik termasuk kategori pendekatan pertama, sementara metode interpretasi lainnya mengacu kepada pendekatan kedua.[8]

Dalam praktek para subjek hukum yang berkepentingan cenderung menggunakan metode penafsiran yang paling menguntungkan kepentingannya. Bahkan ada kecenderungan dari beberapa kalangan untuk menafsirkan undang-undang secara sewenang-wenang, karena undang-undang dijadikan instrumen melegitimasi kebijakan penguasa, bukan ditempatkan sebagai dasar untuk mengatur dan mempertanggungjawabkan kebijakan penguasa.

Peran Penyelenggara Pemerintahan dalam menjaga Konsistensi Penafsiran Undang-Undang

Sehubungan dengan itu sangatlah relevan untuk mempertanyakan peran penyelenggara pemerintahan dalam menjaga konsistensi penafsiran undnag-undang. Menurut Prajudi Atmosudirdjo, tidak dibedakan antara “pejabat pemerintah” yang menjalankan tugas politik negara dan pejabat pemerintah sebagai pejabat admnistrasi negara (yang menjalankan tugas teknis fungsional atau operasional menjalankan kehendak pemerintah dan melayani masyarakat umum).[9]

Lebih lanjut Prajudi mengemukakan:”Pemerintah menjalankan pemerintahan melalui pengambilan keputusan pemerintah (regeringsbesluit) yang bersifat strategi, policy, atau ketentuan-ketentuan umum (algemene bepalingen) dan melalui tindakan-tindakan pemerintahan (regerings maat regelen) yang bersifat menegakkan ketertiban umum, hukum, wibawa negara dan kekuasaan negara”.

Sedangkan administrasi negara (administrasi) menjalankan tugas administrasi melalui pengambilan keputusan-keputusan administratif (administratieve beschikking) yang bersifat individual, kausal, faktual, teknis penyelenggaran dan tindakan-tindakan administratif yang bersifat organisasional, menajerial informasional, tata usaha atau operasional”.[10]

Pemerintah dalam penyelenggaran pemerintahan mengambil keputusan pelaksanaan atau eksekutif (politieke daad), artinya penegakan undang-undang dan wibawa negara. Keputusan administratif merupakan keputusan penyelenggaraan atau realisasi (materiele daad). Penyelenggara pemerintahan menurut UUD Negara RI tahun 1945 adalah Presiden, dibantu satu orang Wakil Presiden dan Menteri-Menteri Negara yang masing-masing membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan. Untuk tingkat pemerintah daerah provinsi, kabupaten/kota kepala pemerintah masing-masing adalah gubernur, bupati, walikota.

Menurut Prajudi, setiap pejabat Pemerintah secara otomatis merangkap sebagai administrator, oleh karena Pemerintah adalah Kepala Administrasi Negara, kecuali dalam hal organisasi pemerintahan daerah dan desa.[11] Penyelenggara pemerintahan memainkan peranan sentral dalam melakukan penafsiran undang-undang, agar undang-undang dapat dijalankan sebagaimana mestinya dan untuk menjalankan tugas-tugas administrasi. Penyelenggara pemerintahan harus mengerti maksud pembentuk undang-undang, menangkap motif atau niatan (intens) pembentuk undang-undang atau menemukan kembali maksud dan tujuan yang aktual juga historis dari pembentuk undnag-undang serta menghasilkan makna baru yang progresif.

Presiden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD, atau sebagai penyelenggara pemeriantahan dengan para pembantunya di tingkat pusat, terlibat dalam proses pembentukan undang-undang. Oleh karena itu adalah logis apabila ia dituntut untuk memahami maksud dan makna yang terkandung dalam undang-undang. Subjektivitas penyelenggara negara dan kepentingan politiknya tidak boleh mengintervensi penafsiran undang-undang. Untuk menangkap maksud atau makna undang-undang terlebih dahulu haruslah dibaca teks undang-undang tersebut dan dianalisa agar gagasan pokoknya dapat dipahami dengan jelas. Selain itu undang-undang harus pula dibaca secara kontekstual dengan memperhatikan realitas sosial yang dihadapi dan harapan-harapan masyarakat tentang masa depan yang dicita-citakan.

Bila “seorang hakim dituntut berpikir transenden, kritis dan progresif”[12] dalam menafsirkan undang-undang seperti dikemukakan oleh Anthon Freddy Susanto, maka hal yang sama juga dituntut pada penyelenggara pemerintahan. Berpikir transenden berarti optimalisasi nurani dalam melakukan penafsiran. Kritis adalah penggunaan nalar namun tidak bersifat “take for granted”. Progresif adalah upaya untuk terus-menerus menemukan makna-makna baru dan tidak terbelenggu pada makna absolut. Penafsiran yang dilakukan dengan metodologi yang tepat dan dapat dipertanggungjawabkan akan menjadi kunci kreativitas untuk menjadikan undang-undang sebagai the living law, hukum yang hidup di tengah-tengah masyarakat. Sebab undang-undang yang dituangkan dalam bentuk bahasa tertulis harus selalu dapat dimaknai secara dinamis, karena bahasa sendiri pada dasarnya mencerminkan perkembangan budaya.

Realitas Yang Dihadapi

Undang-undang sebagai peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga politik dalam banyak hal dipengaruhi oleh arus pemikiran dominan dalam lembaga politik yang bersangkutan pada kurun waktu tertentu. Rumusan undang-undang yang umum dan abstrak sering merupakan rumusan kompromi yang spektrum maknanya sangat luas sehingga rentan terhadap penafsiran yang berbeda oleh subyek hukum yang berkepentingan.

Meskipun kejelasan tujuan dan kejelasan rumusan[13] menjadi asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, namun dalam kenyataannya tidak sedikit undang-undang yang samar-samar tujuannya, dan rumusannya ambigu. Hal tersebut membuka peluang terjadinya multi tafsir yang menyulitkan pelaksanaannya.

Latar belakang rumusan pasal-pasal dalam undang-undang sangat sulit untuk ditelusuri dalam dokumen pembahasannya, karena proses pembahasan yag dilakukan dalam forum-forum lobby atau forum rapat pada tingkatan tertentu yang bersifat tertutup tidak terdokumentasikan. Selain itu proses pembahasan undang-undang secara keseluruhan belum didokumentasikan dengan baik dan tidak mudah diakses. Dengan demikian penafsiran historis sering-sering mengalami jalan buntu.

Sedangkan penafsiran gramatikal dan otentik dalam banyak hal tidak dapat membantu memahami undang-undang sebagaimana dikehendaki pembentuk undang-undang. Penafsiran dengan menelaah rumusan pasal dari sudut tata bahasa tidak banyak membantu, karena pembentuk undang-undang menggunakan kaedah-kaedah bahasa yang dirasakan cocok untuk kepentingan politik pada saat itu, tanpa mempertimbangkan apakah dengan demikian pihak-pihak yang terkait dengan undang-undang tersebut memahami bahasa hukum yang digunakan sama dengan kehendak pembentuk undang-undang apalagi jarak waktu antara pembentukan dan pelaksanaannya cukup lama. Penafsiran otentik juga tidak selalu bisa diandalkan, karena penjelasan pasal tertentu dalam undang-undang bukannya memperjelas makna pasal yang bersangkutan, tetapi menimbulkan pertanyaan-pertanyaan baru. Dalam pihak penjelasan pasal yang memerlukan penjelasan justru membisu tentang soal-soal yang mesti dijelaskan dengan mencantumkan kata “cukup jelas”.

Delegasi pengaturan lebih lanjut pasal tertentu dalam undang-undang sering–sering ditafsirkan secara ekstensif yaitu dengan memperluas cakupan soal-soal yang perlu diatur lebih lanjut. Hal ini disebabkan karena undang-undang tidak menetapkan batasan yang jelas soal–soal yang didelegasikan pengaturannya.

Metode penafsiran sistematis (logis) yang mengaitkan suatu pasal dengan pasal lain dari satu undang-undang atau antara satu undang-undang dengan yang lainnya, dihadapkan pada egoisme sektoral. Masing-masing pihak yang berkepentingan berpegang pada pasal atau undang-undang yang menguntungkan kepentingannya. Kendala serupa juga dijumpai dalam penggunaan metode penafsiran yang menggunakan purposive approach. Selain itu tidak jarang penyelenggara pemerintahan dihinggapi penyakit malas untuk mengembangkan kreativitas, untuk menggali secara mendalam tujuan-tujuan kemasyarakatan yang menjadi pertimbangan pembentukan undang-undang atau harapan-harapan dan cita-cita hukum masyarakat atau untuk melakukan perbandingan dengan sistem hukum lain. Akibatnya penafsiran undang-undang dilakukan secara dangkal. Anthon Freddy Susanto mengemukakan interprosesi dangkal merupakan salah satu sebab hukum Indonesia ambruk oleh mitos ......”[14]

Kendala lainnya yang juga perlu mendapat perhatian dalam penafsiran undang-undang dikalangan penyelenggara pemerintahan ialah tidak adanya otoritas yang berwenang untuk menentukan penafsiran mana yang mewakili pandangan resmi penyelenggara pemerintahan. Akibatnya perbedaan penafsiran mengenai makna satu ketentuan undang-undang antar instansi menjadi berlarut-larut atau penyelesaiannya dilakukan secara kompromis, bukan dengan penalaran hukum yang sahih.

Kaitannya dengan Proses Sinkronisasi dan Harmonisasi

Berbagai kendala tersebut diatas jelas mempengaruhi proses sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundang-undangan di Departemen Hukum dan HAM. Lebih-lebih lagi berdasarkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Menteri Hukum dan HAM hanya diberi tugas mengkoordinasikan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang.[15]

Dalam hal ini Departemen Hukum dan HAM cq Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan sering menjadi “juru damai” untuk menyamakan penafsiran undang-undang oleh instansi pemerintahan. Departemen Hukum dan HAM kadang-kadang dengan berat hati meminta agar instansi yang berbeda penafsiran untuk “duduk bersama empat mata” guna menyelesaikan perbedaan diantara mereka, agar kontroversi tidak semakin melebar bila dikemukakan dalam forum yang lebih luas.

Perbedaan penafsiran diantara instansi pemerintah terutama yang berkaitan dengan soal kewenangan, dan soal-soal persyaratan teknis maupun administratif, yang memerlukan pengaturan lebih lanjut merupakan masalah-masalah yang penyelesaiannya memakan waktu dan tenaga. Proses sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundang-undangan bisa memakan waktu yang lama.

    Sebenarnya Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan RUU, R Perppu, RPP dan R Perpres memberikan jalan keluar untuk menyelesaikan perbedaan pertimbangan dari Menteri Hukum dan HAM dan menteri/pimpinan lembaga terkait dengan cara sebagai berikut:

1. Menteri Hukum dan HAM menyelesaikan perbedaan tersebut dengan Menteri/pimpinan Lembaga terkait yang bersangkutan. (Pasal 16)
2. Apabila upaya penyelesaian sebagaimana tersebut diatas tidak memberikan hasil, Menteri Hukum dan HAM melaporkan secara tertulis permasalahan tersebut kepada Presiden untuk memperoleh keputusan.

Dari uraian diatas dapat dikemukakan bahwa Presiden yang memegang kekuasaan Pemerintahan, memberikan keputusan akhir untuk menyelesaikan perbedaan pertimbangan dari Menteri/pimpinan Lembaga terkait terhadap suatu permasalahan dalam penyusunan peraturan perundang-undangan. Namun dalam praktek perbedaan penafsiran atau perbedaan pendapat mengenai suatu masalah hukum yang terkait dengan sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundang-undangan terjadi diantara pejabat-pejabat yang ditugasi mewakili suatu departemen. Masing-masing pejabat dalam mempertahankan pendiriannya selalu berlindung dengan kalimat “akan kami laporkan kepada pimpinan”, atau “belum ada petunjuk lebih lanjut dari pimpinan kami”.

Tidak jelas benar tentang kebenaran pernyataan klise tersebut. Apakah betul pendapat yang disampaikan oleh wakil dari Departemen/Lembaga Pemerintahan Non Departemen yang menghadiri rapat panitia antar departemen atau rapat harmonisasi peraturan perundang-undangan merupakan pendapat resmi instansi yang diwakili atau pendapat tersebut pendapat sekelompok orang atau pendapat pribadi yang bersangkutan? Karena tidak jarang pendapat tersebut dikemukakan secara spontan dalam rapat yang bersangkutan. Apakah wakil instansi yang bersangkutan benar-benar melaporkan permasalahan yang timbul dan meminta pimpinannya memberi solusi penyelesaian dengan mempertimbangkan pendapat-pendapat yang berkembang dan aspek yuridisnya? Jawaban atas pertanyaan tersebut sulit didapat, karena proses komunikasi antar wakil-wakil instansi yang bersangkutan dengan pimpinannya terjadi secara tertutup, tidak terbuka untuk pihak lain.

Penafsiran yang dilakukan dengan menggunakan metedologi penafsiran yang tepat akan sangat membantu penyamaan persepsi diantara para penyelenggara pemerintahan dalam melaksanakan undang-undang sebagaimana mestinya. Hal tersebut akan membantu kelancaran proses sinkronisasi dan harmonisasi penyusunan peraturan perundang-undangan.

Saran Perbaikan

Setelah membahas berbagai permasalahan seperti diuraikan diatas, dapat disampaikan saran untuk memperbaiki mekanisme dan prosedur dalam proses perancangan dan pembahasan RUU untuk menjaga konsistensi penafsiran undang-undang sebagai berikut :

1. Penyelenggara pemerintahan agar menggunakan metodologi penafsiran yang dapat dipertanggung jawabkan berdasarkan doktrin.
2. Penafsiran subjektif yang didasarkan kepada kepentingan sektoral harus dihindarkan, penyelenggara pemerintahan dituntut berfikir transenden, kritis dan progresif dalam memahami undang-undang sebagai salah satu unsur yang membentuk sistem hukum nasional.
3. Perlu ada institusi yang melaksanakan fungsi sebagai ”clearing house” yang diberi kewenangan untuk menyelesaikan perbedaan penafsiran terhadap undang-undang yang terjadi dikalangan penyelenggara pemerintahan.
4. Dalam proses sinkronisasi dan harmonisasi penyusunan dan pembahasan rancangan peraturan perundang-undangan, wakil-wakil dari instansi pemerintah/lembaga pemerintah non departemen, agar ditunjuk pejabat yang berkompeten mengambil keputusan, mengenai masalah yang dibahas dan membawa pandangan resmi instansi yang diwakili.
5. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan perlu disempurnakan untuk lebih memperjelas asas-asas kewenangan lembaga yang terkait, proses dan teknis pembentukan peraturan perundang-undangan.
6. Bahasa Peraturan Perundang-undangan harus taat asas mengikuti kaedah-kaedah tata bahasa Indonesia yang baik, jelas dan benar untuk itu perlu dibangkitkan lagi penyusunan pedoman bahasa hukum Indonesia sebagai suatu corak penggunaan bahasa Indonesia yang khusus untuk menjamin kepastian dan keadilan hukum.
7. Dokumen penyusunan dan pembahasan peraturan perundang-undangan perlu disusun dengan sistematis dan disimpan oleh instansi yang membentuk serta mudah diakses oleh pihak yang berkepentingan terutama untuk keperluan penafsiran historis.

DAFTAR BACAAN

1. ......, Undang-undang Dasar Negara R.I Tahun 1945
2. Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan, Departemen Hukum dan HAM, Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, beserta Peraturan Pelaksanaannya.
3. Anton Freddy Sutanto, Semiotika Hukum, Bandung, 2005
4. Jimly Asshidiqie, Perihal Undang-undang di Indonesia, Jakarta, 2006
5. Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas, Departemen Kelautan dan Perikanan, Departemen Hukum dan HAM bekerja sama dengan Coastal Resources Management Project/ Mitra Pesisir, Menuju Harmonisasi Sistem Hukum Sebagai Pilar Pengelolaan Wilayah Pesisir, Jakarta, 2005.
6. Mahadi/Sabaruddin Ahmad, Pembinaan Bahasa Hukum Indonesia, BPHN, Bandung, 1979
7. Paul Scholten, Struktur Ilmu Hukum, Alih Bahasa B. Arief Shidharta, Bandung 2003.
8. Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta 1995.
9. Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum Sebuah Pengantar, Yogyakarta,1996

[1] Anthon Freddy Susanto, Semiotika Hukum, Bandung 2005, halaman 152

[2] Periksa Jimly Asshidiqie, Perihal Undang-Undang di Indonesia, Jakarta 2006, halaman 13

[3] Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum Sebuah Pengantar, Yogyakarta, 1996, halaman 23

[4] Anthon Freddy Susanto, Op Cit, halaman 149

[5] Paul Scholten Struktur Ilmu Hukum, Bandung 2003, halaman 31

[6] Anthon Freddy Susanto, Loc Cit, halaman 91

[7] Idem, halaman 98

[8] Periksa, Kementrian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas Departemen Kelautan dan Perikanan, Departemen Hukum dan HAM, bekerjasama dengan dengan Coastal Resources Manajement Project/Mitra Pesisir, Menuju Harmonisasi Sistem Hukum Sebagai Pilar Pengelolaan Wilayah Pesisir Indonesia, Jakarta 2005, halaman 66-68

[9] Prajudi Admosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta 1995, halaman 27

[10] Prajudi Admosudiro, Loc Cit, halaman 48-49

[11] Prajudi Atmosudirjo, Loc Cit, halaman 15

[12] Anthon Freddy Susanto, Op Cit, halaman 152

[13] Undang-Undang nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 5 huruf a dan f

[14] Anthon Freddy Susanto, Op Cit halaman 120

[15] Periksa Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004, Pasal 18 ayat (2)