MEMAHAMI HIRARKI NORMA HUKUM DALAM HIRARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

MEMAHAMI HIERARKI NORMA HUKUM  DALAM HIERARKI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Oleh: Turiman Fachturahman Nur

          Adalah berbeda antara hierarki norma hukum dengan hierarki perundang-undangan, untuk memahaminya perlu ada pemahaman secara teoretik apa yang dimaksud dengan hierarki itu sendiri.

         Hierarki adalah tata tingkatan suatu aturan yang mana dengan ketentuan bahwa peraturan yang derajatnya lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang derajatnya lebih tinggi atau secara sederhana hierarki adalah struktur norma hukum tertulis dalam peraturan perundang-undangan.

         Apa sesungguhnya peraturan itu ? Peraturan dapat dikatakan sebagai pedoman agar manusia hidup tertib dan teratur. Jika tidak terdapat peraturan, manusia bisa bertindak sewenang-wenang, tanpa kendali, dan sulit diatur. Banyak jenis mengenai peraturan yang ada dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara, namun dalam konteks negara Indonesia peraturan tertulis yang ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum disebut sebagai peraturan perundang-undangan

        Didalam peraturan perundang-undangan tersebut atau subtansinya berisi norma hukum tertulis dan  norma hukum tertulis adalah sistem aturan yang diciptakan oleh lembaga kenegaraan yang ditunjuk melalui mekanisme tertentu. Artinya, norma hukum tertulis diciptakan dan diberlakukan oleh institusi yang memiliki kewenangan dalam membentuk dan memberlakukan norma hukum tertulis.

        Kemudian lebih tegas lagi norma hukum merupakan norma yang memuat sanksi yang tegas. Dimana sanksi tersebut tersusun atas suatu sistem aturan tersebut diwujudkan dalam perundang-undangan, namun norma hukum sejatinya tidak hanya berisi sanksi, tetapi larangan, hak dan kewajiban. Empat elemen inilah yang merupakan karakteristik norma hukum, yaitu ada larangan, hak dan kewajiban serta sanksi, oleh karena itulah kemudian subyek hukum yang terdiri dari manusia pribadi dan badan hukum dipahami dalam ilmu hukum sebagai pendukung hak dan kewajiban.

A.Teori Hierarki Norma Hukum

         Pertanyaannya adalah adakah teori yang dapat menjelaskan tentang norma hukum dalam suatu negara hukum, jelas ada, secara teoretik dalam tataran ilmu hukum khususnya ilmu hukum tata negara mengenal teori   Hierarki Norma Hukum (Stufentheorie – Hans Kelsen)

 Hans Kelsen mengemukakan teori jenjang norma hukum (Stufentheorie). Dalam teori tersebut Hans Kelsen berpendapat bahwa norma-norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki (tata susunan) dalam arti suatu norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotetis dan fiktif serta abstrak, yaitu Norma Dasar (Grundnorm).

 Norma Dasar merupakan norma tertinggi dalam suatu sistem norma tersebut tidak lagi dibentuk oleh suatu norma yang lebih tinggi lagi, tetapi Norma Dasar itu ditetapkan terlebih dahulu oleh masyarakat sebagai Norma Dasar yang merupakan gantungan bagi norma-norma yang berada di bawahnya, sehingga suatu Norma Dasar itu dikatakan pre-supposed [1]

Teori jenjang norma hukum dari Hans Kelsen ini diilhami dari oleh muridnya Adolf Merkl yang mengemukakan bahwa suatu norma hukum itu ke atas ia bersumber dan berdasar pada norma yang diatasnya, tetapi kebawah ia juga menjadi sumber dan menjadi dasar bagi norma hukum di bawahnya, sehingga suatu norma hukum itu mempunyai masa berlaku (rechtskracht) yang relative, oleh karena itu masa berlakunya suatu hukum itu tergantung norma hukum yang ada diatasnya.

Menurut Hans Kelsen suatu norma hukum itu selalu bersumber dan berdasar pada norma yang di atasnya, tetapi ke bawah norma hukum itu juga menjadi sumber dan menjadi dasar bagi norma yang lebih rendah daripadanya. Dalam hal tata susunan/hierarki sistem norma, norma yang tertinggi (Norma Dasar) itu menjadi tempat bergantungnya norma-norma di bawahnya, sehingga apabila Norma Dasar itu berubah akan menjadi rusaklah sistem norma yang ada di bawahnya.[2] 

Pertanyaan bagaimana struktur hierarki Norma Hukum dalam suatu negara ? Untuk menjawab pertanyaan ini, perlu dieksplorasi lebih dalam perkembangan teori hierarki Hans Kelsen berikut ini.

         B   Hierarki Norma Hukum Negara

            Teori perkembangan dimaksud dinamaan die Theorie vom Stufenordnung der Rechtsnormen  dari Hans Nawiasky, siapakah Hans Nawiasky, beliau adalah salah seorang murid Hans Kelsen yang mengembangkan teori gurunya tentang jenjang norma hukum dalam kaitannya dengan suatu negara. Hans Nawiasky mengatakan suatu norma hukum dari negara manapun selalu berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang.

             Norma yang di bawah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada suatu norma yang tertinggi yang disebut Norma Dasar. Hans Nawiasky juga berpendapat bahwa selain norma itu berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang, norma hukum dari suatu negara itu juga berkelompok-kelompok, dan pengelompokan norma hukum dalam suatu negara itu terdiri atas empat kelompok besar antara lain:[3]

            Kelompok I      :Staatsfundamentalnorm (Norma Fundamental Negara);

            Kelompok II     :Staatsgrundgesetz (Aturan Dasar/Aturan Pokok Negara);

            Kelompok III    :Formell Gesetz (Undang-Undang ”Formal”);

            Kelompok IV   :Verordnung & Autonome Satzung (Aturan pelaksana/Aturan otonom).

Berdasarkan teori Hans Nawiasky tersebut, A. Hamid S. Attamimi guru besar ilmu hukum UI membandingkannya dengan teori Hans Kelsen dan menerapkannya pada struktur dan tata hukum di Indonesia. Untuk menjelaskan hal tersebut, A. Hamid S. Attamimi menggambarkan perbandingan antara Hans Kelsen  dan Hans Nawiasky tersebut dalam bentuk piramida. Selanjutnya A. Hamid S. Attamimi menunjukkan struktur hierarki tata hukum Indonesia dengan menggunakan teori Hans Nawiasky. Berdasarkan teori tersebut, struktur tata hukum Indonesia adalah:

1.  Staatsfundamentalnorm : Pancasila (Pembukaan UUD 1945)

2.  Staatsgrundgesetz : Batang Tubuh UUD 1945, TAP MPR, dan Konvensi Ketatanegaraan

3.  Formell Gesetz : Undang-Undang

4. Verordnung & Autonome Satzung : secara hierarkis mulai dari Peraturan Pemerintah  hingga Keputusan Bupati atau Walikota.[4]

               Secara teoretik struktur tata hukum di atas dipaparkan satu persatu karakteristiknya

Pertama,  Norma Fundamental Negara (Staatsfundamentalnorm) 

Norma hukum yang tertinggi dan merupakan kelompok pertama dalam hierarki norma hukum Negara adalah “staatsfundamentalnorm”. Istilah staatsfundamentalnorm ini diterjemahkan oleh Notonagoro dalam pidatonya pada Dies Natalis Universitas Airlangga yang pertama ( 10 November 1995) dengan Pokok kaidah fundamental Negara kemudian joeniarto, dalam bukunya yang berjudul “sejarah ketatanegaraan Republik Indonesia” menyebutnya dengan istilah norma pertama, sedangkan A. Hamid S. attamimi menyebutkan istilah “staatsfundamentalnorm” ini dengan “Norma Fundamental Negara”.

Norma fundamental Negara yang merupakan norma tertinggi dalam suatu Negara ini merupakan norma yang tidak dibentuk oleh suatu norma yang lebih tinggi lagi, tetapi bersifat “pre-supposed” atau “ditetapkan terlebih dahulu” oleh masyarakat dalam suatu Negara dan merupakan norma yang menjadi tempat bergantungnya norma-norma hukum di bawahnya. Norma yang tertinggi ini tidak dibentuk oleh norma yang lebih tinggi lagi, oleh karena jika norma yang tertinggi itu dibentuk oleh norma yang lebih tinggi lagi, maka ia bukan merupakan norma yang tertinggi.

Menurut Hans Nawiasky, isi staatsfundamentalnorm ialah norma yang merupakan dasar bagi pembentukan konstitusi atau undang-undang dasar dari suatu Negara (staatsfundamentalnorm), termasuk norma pengubahannya. Hakikat hukum suatu staatsfundamentalnorm ialah syarat bagi berlakunya suatu konstitusi atau undang-undang dasar. Ia ada terlebih dulu sebelum adanya konstitusi atau undang-undang dasar. Konstitusi menurut Carl Schmitt merupakan keputusan atau konsesus bersama tentang sifat dan bentuk suatu kesatuan politik (iene gesammtentsheidung uber art und form einer politischen einheit), yang disepakati oleh suatu bangsa.

Selain hal itu norma dasar (grundnorm atau disebut juga ursprungsnorm atau urnorm) sebagaimana yang disebutkan bersifat “pre-supposed”dan tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dasar berlakunya, sehingga kita perlu menerimanya sebagai sesuatu yang tidak dapat diperdebatkan lagi, sebagai suatu hipotesa, sesuatu yang fiktif, suatu aksioma; ini diperlukan untuk tidak menggoyahkan lapisan-lapisan bangunan tata hukum yang pada akhirnya menggantungkan atau mendasarkan diri kepadanya.

Di dalam suatu Negara norma dasar ini disebut juga  staatsfundamentalnorm. Staatsfundamentalnorm suatu Negara merupakan landasan dasar filosofisnya yang mengandung kaidah-kaidah dasar bagi pengaturan Negara lebih lanjut.[5] 

 Berdasarkan uraian tersebut, terlihat adanya persamaan dan perbedaan antara teori jenjang norma (stufentheorie) dari Hans kelsen dan teori jenjang norma hukum (die theorie vom stufenordung der rechtsnormen) dari Hans Nawiasky.

Persamaanya adalah bahwa keduanya menyebutkan bahwa norma itu berjenjang-jenjang dan berlapis–lapis, dalam arti suatu norma itu berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang di atasnya, norma yang diatasnya berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang di atasnya lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tertinggi dan tidak dapat ditelusuri lagi sumber dan asalnya, tetapi bersifat ‘pre-supposed’ dan ‘axiomatis’.

Perbedaanya adalah 1) Hans Kelsen tidak mengelompokkan norma-norma itu, sedangkan Hans Nawiasky membagi norma-norma itu ke dalam empat kelompok yang berlainan. Perbedaan lainya adalah 2) teori Hans Kelsen membahas jenjang norma secara umum (general) dalam arti berlaku untuk semua jenjang norma  (termasuk norma hukum Negara), sedangkan Hans Nawiasky membahas teori jenjang norma itu secara lebih khusus, yaitu dihubungkan dengan suatu Negara.

Selain perbedaan-perbedaan tersebut, 3) di dalam teorinya Hans Nawiasky menyebutkan norma dasar negara itu tidak dengan sebutan staatsgrundnorm melainkan dengan istilah staatsfundamentalnorm. Hans Nawiasky berpendapat bahwa istilah staatsgrundnorm tidak tepat apabila dipakai dalam menyebut norma dasar negara, oleh karena pengertian grundnorm itu mempunyai kecenderungan untuk tidak berubah, atau bersifat tetap, sedangkan di dalam suatu negara norma dasar negara itu dapat berubah sewaktu-waktu karena adanya suatu pemberontakan, kudeta dan sebagainya. Pendapat Hans Nawiasky ini dinyatakan sebagai berikut :

“Norma tertinggi dalam Negara sebaiknya tidak disebut staatsgrundnorm melainkan staatsfundamentalnorm, norma fundamental Negara. Pertimbangannya adalah karena grundnorm dari suatu tatanan norma pada dasarnya tidak berubah-ubah, sedangkan norma tertinggi suatu Negara mungkin berubah-ubah oleh pemberontakan, coup d’etat, putsch, Anschluss dan sebagainya”[6] 

         Kedua, Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgesetz)

            Aturan dasar negara/aturan pokok Negara (staatsgrundgesetz) merupakan kelompok norma hukum dibawah norma fundamental Negara. Norma-norma dari aturan dasar Negara/aturan pokok Negara ini merupakan aturan-aturan yang bersifat pokok dan merupakan aturan-aturan umum yang masih bersifat garis besar, sehingga masih merupakan norma hukum tunggal.

Menurut Hans Nawiasky, suatu dasar negara/aturan pokok Negara dapat dituangkan dalam suatu dokumen negara yang disebut staatsverfassung, atau dapat juga dituangkan dalam dokumen Negara yang tersebar-sebar yang disebut dengan istilah staatgrundgesetz.

Di dalam setiap Aturan Dasar Negara/Aturan pokok Negara biasanya diatur hal-hal mengenai pembagian kekuasaan Negara di puncak pemerintahan, dan selain itu mengatur juga hubungan antara lembaga-lembaga Negara, serta mengatur Negara dengan warga negaranya, atau yang biasa kita sebut sebagai konstitusi.

Pada pokoknya, konstitusi itu mendahului keberadaan organisasi negara, seperti apa yang dikatakan oleh Thomas Paine bahwa konstitusi lebih dulu ada daripada adanva pemerintahan, karena pemerintahan justru dibentuk berdasarkan ketentuan konstitusi. Oleh karena itu, menurut Thomas Paine: “A constitution is not the act of a government, but of a people constituting a government, and a government without a constitution is power without right”. Konstitusi bukanlah peraturan yang dibuat oleh pemerintahan, tetapi merupakan peraturan yang dibuat oleh rakyat untuk mengatur pemerintahan, dan pemerintahan itu sendiri tanpa konstitusi sama dengan kekuasaan tanpa kewenangan.

Di Indonesia aturan dasar Negara/aturan pokok negara ini tertuang dalam Batang  Tubuh UUD 1945, ketetapan MPR serta hukum dasar tidak tertulis yang disebut Konvensi Ketatanegaraan. Aturan dasar negara ini menjadi dasar bagi pembentukan undang–undang  (formell gesetz) atau aturan yang lebih rendah[7]

           Secara historis yuridis dalam Penjelasan Umum Angka IV UUD 1945 sebelum amandemen UUD Neg RI 1945 menyebutkan :

“Maka telah cukup jikalau Undang-Undang Dasar hanya memuat aturan-aturan pokok, hanya memuat garis-garis besar sebagai instruksi kepada pemerintah pusat dan lain-lain penyelenggara Negara untuk mnyelenggarakan kehidupan Negara dan kesejahteraan social. Terutama bagai Negara baru dan Negara muda, lebih baik hukum dasar yang tertulis itu hanya memuat  aturan-aturan pokok, sedangkan aturan-aturan yang menyelenggarakan aturan pokok itu diserahkan kepada Undang-Undang yang lebih mudah caranya membuat,mengubah dan mencabut.”

Dengan demikian jelaslah bahwa Batang  Tubuh UUD 1945 merupakan aturan dasar Negara/aturan pokok Negara yang merupakan sumber dan dasar bagi terbentuknya suatu Undang-Undang (formell Gesetz) yang merupakan peraturan perundang-undangan, yaitu peraturan yang dapat mengikat secara langsung semua orang.

Aturan dasar Negara/aturan  pokok Negara yang lainnya adalah aturan-aturan yang tertuang dalam ketetapan-ketetapan MPR yang merupakan garis-garis besar haluan Negara. Ketetapan ini juga masih merupakan aturan-aturan yang bersifat pokok dan merupakan ketetapan umum yang bersifat garis besar, sehingga masih merupakan norma tunggal serta belum disertai norma sanksi. Ketetapan MPR ini berisi pedoman-pedoman dalam pembrentukan peraturan perundang-undangan walau hanya secara material.

Selain Batang  Tubuh UU 1945 dan Ketetapan MPR, masih dikenal pula adanya Aturan dasar Negara/aturan pokok Negara lain yaitu Konvensi Ketatanegaraan yang merupakan hukum dasar tidak tertulis yang tumbuh dan terpelihara di dalam masyarakat. Diakuinya hukum dasar tidak tertulis di Indonesia dapat dilihat secara historis yuridis dalam Penjelasan Umum Angka I UUD 1945 yang berbunyi :

“Undang-Undang Dasar satu Negara ialah sebagian dari hukumnya dasar Negara itu. Undang-Undang Dasar ialah hukum dasar yang tertulis, sedangkan disamping Undang-Undang Dasar itu berlaku juga Hukum dasar yang tidak tertulis, ialah aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dari praktek penelenggara Negara meskipun tidak tertulis”

Contoh dari Hukum Dasar tidak tertulis adalah adanya kebiasaaan penyelengaraan pidato kenegaraan oleh Presiden pada setiap tanggal 16 Agustus.

         Ketiga, UNDANG-UNDANG “FORMAL” (formell Gesetz).

            Kelompok norma-norma hukum yang berada di bawah aturan dasar Negara/aturan pokok negara (staatsgrundgesetz) adalah formell Gesetz atau secara harfiah diterjemahkan dengan Undang-Undang ‘formal’. Norma dasar Negara yaitu norma-norma dalam suatu Undang-Undang sudah merupakan norma hukum yang lebih konkrit dan rinci, serta sudah dapat lansung berlaku didalam masyarakat. Norma-norma hukum dalam Undang-Undang ini tidak saja norma hukum yang bersifat tunggal, tetapi norma-norma hukum itu dapat merupakan norma hukum yang berpasangan, sehingga terdapat norma hukum sekunder disamping norma hukum primernya, dengan demikian dalam suatu Undang-Undang sudah dapat dicantumkan norma-norma yang bersifat sanksi, bai itu sanksi pidana maupun sanksi pemaksa. Selain itu undang-undang (wet/gesetz/act) ini berbeda dengan peraturan-peraturan lainnya, oleh karena itu suatu undang-undang merupakan norma hukum yang selalu dibentuk oleh suatu lembaga legislatif. [8]^[8]

 Di Indonesia istilah formell Gesetz atau formell wetten ini sayogjanya diartikan dengan undang-undang saja tanpa menambah kata formal dibelakangnya. Oleh karena itu apabila formell gesetz diartikan Undang-Undang formal, hal itu tidak sesuai dengan penyebutan jenis-jenis peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Undang-Undang dapat diartikan secara arti luas maupun arti sempit, dalam arti luas Undang-Undang berarti keputusan pemerintah yang berdasarkan materinya mengikat langsung setiap penduduk pada suatu daerah. Dengan demikian yang dimaksud dengan UU dalam arti luas adalah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat yang tinggi sampai tingkat yang rendah yang isinya mengikat setiap penduduk.

Sedangkan Undang-Undang dalam arti sempit berarti legislatif act atau akta hukum yang dibentuk oleh lembaga legislatif dengan persetujuan bersama dengan lembaga eksekutif. Naskah hukum tertulis tersebut disebut dengan legislative act bukan executive act, karena dalam proses pembentukan legislative act itu, peranan lembaga legislatif sagat menentukan keabsahan materiel peraturan yang dimaksud.

         Keempat, Peraturan Pelaksanaan Dan Peraturan Otonom (Verordnung & Autonome Satzung)

            Kelompok norma hukum yang terakhir adalah peraturan pelaksanaan (Verordnung) dan peraturan otonom (Autonome Satzung) yang merupakan peraturan yang terletak dibawah undang-undang yang berfungsi menyelenggarakan ketentuan dalam undang-undang. Peraturan pelaksanaan bersumber dari kewenangan delegasi sedang peraturan otonom bersumber dari kewenangan atribusi.

Atribusi kewenangan dalam pembentukan perundang-undangan ialah pemberian kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang diberikan oleh grondwet(Undang-Undang dasar) atau wet (Undang-Undang) kepada suatu lembaga pemerintahan/Negara. Kewenangan tersebut melekat terus menerus dan dapat dilaksanakan atas prakarsa sendiri setiap waktu diperlukan, sesuai dengan batas-batas yang diberikan.

Contohnya : Undang-Undang Dasar 1945 dalam pasal 22 ayat (1) memberi kewenangan kepada presiden untuk membentuk peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang jika terjadi “hal ihwal kegentingan yang memaksa”.

Delegasi kewenangan dalam pembentukan perundang-undangan ialah pelimpahan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perunang-undangan yang lebih rendah., baik pelimpahan dilakukan dengan tegas atau tindakan.

Berlainan dengan kewenangan atribusi , pada kewenangan delegasi kewenagan tersebut tidak diberikan, melainkan diwakilkan. Dan selain itu kewenagan delegasi ini bersifat sementara dalam arti kewenangan ini dapat di selenggarakan sepanjang pelimpahan tersebut masih ada. Contohnya : Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 yang merumuskan, “Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan Undang-Undang sebagaiman mestinya.”

        Persoalannya adalah bagaimana kekuatan berlakunya norma hukum dalam peraturan perundang-undangan ? Agar suatu peraturan perundang-undangan dapat diberlakukan, peraturan perundang-undangan tersebut harus memenuhi persyaratan kekuatan berlaku. Ada tiga macam kekuatan berlaku antara lain sebagai berikut:

Pertama, Kelakuan atau hal berlakunya secara yuridis, yang mengenai hal ini dapat dijumpai anggapan-anggapan sebagai berikut:

1.      Hans Kelsen menyatakan bahwa kaedah hukum mempunyai kelakuan yuridis, apabila penentuannya berdasarkan kaedah yang lebih tinggi tingkatnya;

2.      W. Zevenbergen menyatakan, bahwa suatu kaedah hukum mempunyai kelakuan yuridis, jikalau kaedah tersebut, ”op de vereischte wrijze is tot stant gekomen” (Terjemahannya: ”...terbentuk menurut cara yang telah ditetapkan”);

3.      J.H.A Logeman mengatakan bahwa secara yuridis kaedah hukum mengikat, apabila menunjukkan hubungan keharusan antara suatu kondisi dan akibatnya.       

            Kedua, Kelakuan sosiologi atau hal berlakunya secara sosiologis, yang intinya adalah efektivitas kaedah hukum di dalam kehidupan bersama. Mengenai hal ini dikenal dua teori:

1.      Teori Kekuasaan (”Machttheorie”; ”The Power Theory”) yang pada pokoknya menyatakan bahwa kaedah hukum mempunyai kelakuan sosiologis, apabila dipaksakan berlakunya oleh penguasa, diterima ataupun tidak oleh warga-warga masyarakat;

2.      Teori Pengakuan (”Anerkennungstheorie”, ”The Recognition Theory” ) yang berpokok pangkal pada pendapat, bahwa kelakuan kaedah hukum didasarkan pada penerimaan atau pengakuan oleh mereka kepada siapa kaedah hukum tadi tertuju.

            Ketiga, Kelakuan filosofis atau hal berlakunya secara filosofis. Artinya adalah, bahwa kaedah hukum tersebut sesuai dengan cita-cita hukum (”Rechtsidee”) sebagai nilai positif yang tertinggi (”Uberpositieven Wert”), misalnya, Pancasila, Masyarakat Adil dan Makmur, dan seterusnya.[9]

Menurut Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto dalam pembentukan peraturan perundangan-undangan harus memperhatikan asas-asas peraturan perundang-undangan antara lain:

1.      Undang-Undang tidak dapat berlaku surut

2.      Undang-Undang tidak dapat diganggu gugat;

3.      Undang-Undang yang dibuat oleh penguasa lebih tinggi mempunyai kedudukan yang tinggi pula (Lex superiori derogat legi inferiori);

4.      Undang-Undang yang bersifat khusus akan mengesampingkan atau melumpuhkan undang-undang yang bersifat umum (Lex specialis derogat legi generalis);

5.      Undang-Undang yang baru mengalahkan atau melumpuhkan undang-undang yang lama (Lex posteriori derogat legi priori);

6.      Undang-Undang merupakan sarana maksimal bagi kesejahteraan spirituil masyarakat maupun individu, melalui pembaharuan atau pelestarian.[10]

        Dalam teks hukum negara ketika membentuk peraturan perundang-undangan harus dilakukan berdasarkan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang  baik meliputi:

a.       kejelasan tujuan;

b.      kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;

c.       kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan;

d.      dapat dilaksanakan;

e.       kedayagunaan dan kehasilgunaan;

f.       kejelasan rumusan; dan keterbukaan.[11]  

Namun dalam teks hukum di Indonesia ada asas-asas materi muatan yang dimuat dalam peraturan perundang-undangan harus mencerminkan asas:

a.    pengayoman

b.    kemanusiaan;

c.    kebangsaan;

d.   kekeluargaan;

e.    kenusantaraan;

f.     bhinneka tunggal ika;

g.    keadilan;

h.    kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintah-an;

i.      ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau

j.      keseimbangan, keserasian, dan keselarasan. [12] 

Dalam doktrin ilmu hukum, pedoman dalam menyusun peraturan perundang-undangan pernah disampaikan oleh I.C. Van Der Vlies dan A. Hamid S. Attamimi. Menurut I.C. Van Der Vlies membaginya menjadi 2 (dua) klasifikasi, yaitu asas-asas yang formal dan asas-asas yang material. Asas-asas yang formal meliputi:

1.      Asas tujuan yang jelas (beginsel van duideleijke doelstelling);

2.      Asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juiste orgaan);

3.      Asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheids beginsel);

4.      Asas dapatnya dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid);

5.      Asas konsensus (het beginsel van consensus). [13]

Sedangkan asas-asas material antara lain meliputi:

1.    Asas tentang terminologi dan sistematika yang benar (het beginsel van duidelijke terminologi en duidelijke systematiek);

2.    Asas tentang dapat dikenali (het beginsel van de kenbaarheid);

3.    Asas perlakuan yang sama dalam hukum (het rechtsgelijk-heidsbeginsel);

4.    Asas kepastian hukum (het rechtszekerheids beginsel);

5.    Asas pelaksanakan hukum sesuai keadaan individual (het beginsel van de individuele rechtbedeling).[14]  

Sedangkan A. Hamid S. Attamimi berpendapat, bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan Indonesia yang patut, adalah sebagai berikut:

1.      Cita Hukum Indonesia;

2.      Asas Negara Berdasar Atas Hukum dan Asas Pemerintahan yang berdasar Konstitusi;

3.      Asas-asas lainnya.[15] 

              Dengan demikian, asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan Indonesia yang patut akan mengikuti pedoman dan bimbingan oleh :

a.       Cita Hukum Indonesia yang tidak lain melainkan Pancasila (Sila-sila dalam hal tersebut berlaku sebagai Cita (Idee), yang berlaku sebagai ”bintang pemandu”;

b.      Norma Fundamental Negara juga tidak lain melainkan Pancasila (Sila-sila dalam hal tersebut berlaku sebagai Norma);

c.       (1)   Asas-asas negara berdasar atas hukum yang menempatkan Undang-Undang sebagai alat pengaturan yang khas berada dalam keutamaan hukum (der Primat des Rechts);

(2)   Asas-asas pemerintahan berdasar atas sistem konstitusi yang menempatkan Undang-Undang sebagai dasar dan batas penyelenggaraan kegiatan-kegiatan pemerintahan.[16]

Dalam sistem perundang-undangan dikenal adanya hierarki peraturan perundang-undangan. Ada peraturan perundang-undangan yang mempunyai tingkatan yang tinggi dan ada yang mempunyai tingkatan lebih rendah. Pengaturan mengenai jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan diatur dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, selengkapnya berbunyi sebagai berikut:     

a.       Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

b.      Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;

c.       Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;

d.      Peraturan Pemerintah;

e.       Peraturan Presiden;

f.       Peraturan Daerah Provinsi; dan

g.      Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

          Di samping jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang disebutkan diatas, terdapat peraturan perundangan-undangan yang diluar hierarki. Pasal 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan juga mengatur jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang lain, selengkapnya berbunyi sebagai berikut:

(1)      Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagai mana dimaksud  dalam  Pasal  7 ayat  (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan  Rakyat, Dewan Perwakilan  Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah  Konstitusi, Badan  Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang  dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah  Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat

(2)       Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Untuk menilai apakah suatu peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi perlu dilakukan pengujian undang-undang. Baik di dalam kepustakaan maupun praktek dikenal adanya 2 (dua) macam hak menguji, yaitu hak menguji formal (formele toetsingsrecht) dan hak menguji material (material toetsingsrecht).[17]

Adapun yang dimaksud dengan hak uji formal adalah wewenang untuk menilai, apakah suatu produk legislatif seperti undang-undang misalnya terjelma melalui cara-cara (procedure) sebagaimana yang telah ditentukan/diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku ataukah tidak.[18] Sedangkan hak uji material adalah suatu wewenang untuk menyelidiki dan kemudian menilai, apakah suatu peraturan perundang-undangan isinya sesuai atau bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi derajatnya, serta apakah suatu kekuasaan tertentu (verordenende macht) berhak mengeluarkan suatu peraturan tertentu.[19]

Dalam mekanisme pengujian undang-undang dikenal ada 3 (tiga) model pengujian undang-undang, yaitu executive review, legislatif review, dan judicial review. Dalam model executive review, mekanisme pembatalan ini dapat juga disebut mekanisme pengujian, tidak dilakukan oleh lembaga kehakiman (judiciary) ataupun legislator, melainkan oleh lembaga pemerintahan eksekutif tingkat atas.

Dalam model legislative review, pengujian konstitusionalitas (constitutional review) dilakukan oleh lembaga legislatif atau badan-badan yang terkait dengan cabang kekuasaan legislatif. Misalnya Ketetapan MPR RI No. III/MPR/2000 yang menentukan bahwa Majelis inilah yang diberi secara aktif menilai dan menguji konstititusionalitas undang-undang. Sedangkan dalam model judicial reviewtidak memerlukan lembaga baru, melainkan cukup dikaitkan dengan fungsi Mahkamah Agung yang sudah ada. Mahkamah Agung itulah yang selanjutnya akan bertindak dan berperan sebagai Pengawal atau Pelindung Undang-Undang Dasar (the Guardian or the Protector of the Constitution).[20]

Bahan Bacaan:

Asshiddiqie, Jimly, Model-Model Pengujian Konstitusional Di Berbagai Negara, Sinar Grafika, Jakarta, 2010.

Asshiddiqie, Jimly & M. Ali Safaat, Teori Hans Kelsen Tentang Hukum, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006.

Chaidir, Ellydar & Sudi Fahmi, Hukum Perbandingan Konstitusi, Total Media, Yogyakarta, 2010, halaman 73-74.

Soemantri, Sri Soemantri, Hak Uji Material Di Indonesia, Alumni, Bandung, 1997.

Soeprapto, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-Undangan : Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, Kanisius, Yogyakarta, 2010.

Soeprapto, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan Proses dan Teknik Pembentukannya, Kanisius, Yogyakarta, 2007.

Soekanto, Soerjono & Purnadi Purbacaraka, Perihal Kaidah Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung 1993.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

---

[1] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-Undangan, (Yogyakarta, Kanisius, 2010), hal 41

[2]  Ibid, hal 42

[3]  Ibid. hal 44-45

[4] Jimly Asshiddiqie, Teori Hans Kelsen Tentang Hukum, (Jakarta, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI,  2006), hal. 171

[5] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-Undangan, (Yogyakarta, Kanisius, 2010), hal 45-47

[6] Ibid. Hal 48

[7] Ibid. Hal 49

[8] Ibid. Hal 52

[9] Soerjono Soekanto & Purnadi Purbacaraka, Perihal Kaidah Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung 1993, halaman 88-92

[10]Ellydar Chaidir & Sudi Fahmi, Hukum Perbandingan Konstitusi, Total Media, Yogyakarta, 2010, halaman 73-74.

[11] Pasal 5 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan

[12]  Pasal 6 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 20011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

[13] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan Proses dan Teknik Pembentukannya, Kanisius, Yogyakarta, 2007, halaman 228.

[14] ibid

[15] bid

[16] Ibid hal 249

[17] Sri Soemantri, Hak Uji Material Di Indonesia, Alumni, Bandung, 1997, halaman 6.

[18] Ibid

[19] Ibid

[20] Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional Di Berbagai Negara, Sinar Grafika, Jakarta, 2010, halaman 74.