MEMAHAMI OTONOMI DESA DARI BERBAGAI ASPEK PERMASALAHANNYA

<!--[if gte mso 9]> Normal 0 false false false EN-US X-NONE X-NONE MicrosoftInternetExplorer4

MEMAHAMI OTONOMI DESA DARI BERBAGAI ASPEK PERMASALAHANNYA

Oleh: Turiman fachturahman Nur

Tulisan ini mrespon adanya rencana revisi UU No 32 tahun 2004 khususnya BAB XI tentang Desa yang akan dijadikan Undag-Undang Tersendiri, jika terwujud, maka hal-hal apa yang krusial perlu dimasukan kedalam materi muatan undang-undang, karena ada problamtika tersendiri ketika membahas otonomi desa, mengapa, karena tak ada definisi operasional apa sebenarnya yang dimaksud dengan otonomi desa dan probelamtika apa yang berkaitan dengan hal tersebut dari sisi hukum tata pemeirintahan daerah,. Paparan berikut ini hanya sekedar urun rembug merespon terhadap rencana pemerintah tersebut.

A.Historisitas Desa

Pertama, Desa-Desa yang beragam di seluruh Indonesia sejak dulu merupakan basis penghidupan masyarakat setempat, yang notabene mempunyai otonomi dalammmengelola tatakuasa dan tatakelola atas penduduk, pranata lokal dan sumberdayam ekonomi.

Pada awalnya Desa merupakan organisasi komunitas lokal yang mempunyai batas-batas wilayah, dihuni oleh sejumlah penduduk, dan mempunyai adat-istiadat untuk mengelola dirinya sendiri. Inilah yang disebut dengan self-governing community. Sebutan Desa sebagai kesatuan masyarakat hukum baru dikenal pada masa kolonial Belanda. Desa pada umumnya mempunyai pemerintahan sendiri yang dikelola secara otonom tanpa ikatan hirarkhis-struktural dengan struktur yang lebih tinggi. Di Sumatera Barat, misalnya, nagari adalah sebuah “republik kecil” yang mempunyai pemerintahan sendiri secara otonom dan berbasis pada masyarakat (selfgoverning community).

Desa-Desa di Jawa sebenarnya juga menyerupai “republik kecil”, dimana pemerintahan Desa dibangun atas dasar prinsip kedaulatan rakyat. Trias politica yang diterapkan dalam negara-bangsa modern juga diterapkan secara tradisional dalam pemerintahan Desa. Desa-Desa di Jawa, mengenal Lurah (kepala Desa) besertaperangkatnya sebagai badan eksekutif, Rapat Desa (rembug Desa) sebagai badan legislatif yang memegang kekuasaan tertinggi, serta Dewan Morokaki sebagai badan yudikatif yang bertugas dalam bidang peradilan dan terkadang memainkan peran sebagai badan pertimbangan bagi eksekutif (Soetardjo Kartohadikoesoemo, 1984). Kedua, secara historis, semua masyarakat lokal di Indonesia mempunyai kearifan lokal secara kuat yang mengandung roh kecukupan, keseimbangan dan keberlanjutan, terutama dalam mengelola sumberdaya alam dan penduduk. Diantara kearifan-kearifan lokal tersebut, ada beberapa Forum Pengembangan Pembaharuan Desa, masalah pemerintahan, pengelolaan sumberdaya, hubungan sosial, dan seterusnya.

Pada prinsipnya aturan lokal itu dimaksudkan untuk menjaga keseimbangan dan keberlanjutan hubungan antar manusia dan hubungan antara manusia dengan alam dan Tuhan.

2. Argumen filosofis-konseptual

Pertama, Secara filosofis jelas bahwa sebelum tata pemerintahan di atasnya ada, Desa itu lebih dulu ada. Oleh karena itu sebaiknya Desa harus menjadi landasan dan bagian dari tata pengaturan pemerintahan sesudahnya. Desa yang memiliki tata pemerintahan yang lebih tua, seharusnya juga menjadi ujung tombak dalam setiap penyelenggaraan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan.

Kedua, mengikuti pendapat Prof. Mr J de Louter, seorang ahli tata Negara Belanda dan F. Laceulle dalam suatu laporannya yang menyatakan bahwa bangunan hukum Desa merupakan fundamen bagi tatanegara Indonesia (Sutardjo, 1984: 39).

Artinya bahwa bangsa dan negara sebenarnya terletak di Desa, maka pengaturan Desa dalam Undang-Undang adalah sangat mendesak karena jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan ini akan menentukan luasnya jangkauan pengaturan mengenai Desa. Artinya pengaturan dalam Undang-Undang ini akan menentukan pula maju mundurnya Desa yang berimplikasi pada pemerintahan yang ada di atasnya.

Otonomi dan demokrasi Desa yang akan dibingkai dengan undang-undang tentang Desa bukan sekadar perkara kelembagaan semata, melainkan mempunyai dasar filosofis yang dalam. Kita membutuhkan bangsa yang mandiri-bermartabat, butuh negara (pemerintah) yang kuat (berkapasitas dan bertenaga) dan demokratis.

Upaya penguatan otonomi daerah dan “otonomi Desa” menjadi bagian dari cita-cita itu, sekaligus hendak membangun imajinasi Indonesia yang kuat dan sempurna, yang melampui (beyond) sentralisme dan lokalisme. NKRI akan menjadi lebih kuat bila ditopang oleh kedaulatan rakyat serta kemandirian lokal (daerah dan Desa), yakni pusat yang “menghargai” lokal dan lokal yang “menghormati” pusat. Kemandirian Desa akan menjadi fondasi dan kekuatan NKRI dan imajinasi Indonesia itu. Jika Desa selamanya marginal dan tergantung, maka justru akan menjadi beban berat pemerintah dan melumpuhkan fondasi NKRI. Kedepan kita membutuhkan Desa sebagai entitas lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi dan bermartabat secara budaya.

Ketiga, UU tentang pemerintahan Desa merupakan instrumen untuk membangun visi menuju kehidupan baru Desa yang mandiri, demokratis dan sejahtera. Apa maknanya?

Pertama, kemandirian Desa bukanlah kesendirian Desa dalam menghidupi dirinya sendiri. Kemandirian Desa tentu tidak berdiri di ruang yang hampa politik, tetapi juga terkait dengan dimensi keadilan yang berada dalam konteks relasi antara Desa (sebagai entitas lokal) dengan kekuatan supraDesa (pusat dan daerah) yang lebih besar. Secara lokal-internal, kemandirian Desa berarti kapasitas dan inisiatif lokal yang kuat. Inisiatif lokal adalah gagasan, kehendak dan kemauan entitas Desa yang berbasis pada kearifan lokal, komunalisme dan modal social (kepemimpinan, jaringan dan solidaritas sosial). Dengan demikian, inisiatif lokal yang kuat merupakan fondasi lokal bagi kemandirian Desa.

Tetapi inisiatif lokal ini tidak bakal tumbuh dengan baik jika tidak ada ruang yang memungkinkan (enabling) untuk tumbuh. Regulasi yang mengandung banyak instruksi dan intervensi tentu akan menumpulkan inisiatif lokal. Karena itu kemandirian Desa membutuhkan kombinasi dua hal: inisiatif lokal dari bawah dan respons kebijakan. Dari atas dibutuhkan pengakuan (rekognisi) negara terhadap keberadaan entitas Desa dan termasuk organisasi masyarakat adat, yang kemudian dilanjutkan dengan penetapan hak, kekuasaan, kewenangan, sumberdaya dan tanggungjawab kepada Desa. Kewenangan memungkinkan Desa mempunyai kesempatan dan tanggungjawab mengatur rumah tangganya sendiri dan kepentingan masyarakat setempat, yang sekaligus akan menjadi bingkai bagi Desa untuk membuat perencanaan lokal. Perencanaan Desa akan memberikan keleluasaan dan kesempatan bagi Desa untuk menggali inisiatif lokal (gagasan, kehendak dan kemauan lokal), yang kemudian dilembagakan menjadi kebijakan, program dan kegiatan dalam bidang pemerintahan dan pembangunan Desa.

Kemandirian itu sama dengan otonomi Desa. Gagasan otonomi Desa sebenarnya mempunyai relevansi (tujuan dan manfaat) sebagai berikut:

• Memperkuat kemandirian Desa sebagai basis kemandirian NKRI.

• Memperkuat posisi Desa sebagai subyek pembangunan;

• Mendekatkan perencanaan pembangunan ke masyarakat;

• Memperbaiki pelayanan publik dan pemerataan pembangunan;

• Menciptakan efisiensi pembiayaan pembangunan yang sesuai dengan kebutuhan lokal;

• Menggairahkan ekonomi lokal dan penghidupan masyarakat Desa;

•Memberikan kepercayaan, tanggungjawab dan tantangan bagi Desa untuk membangkitkan prakarsa dan potensi Desa;

• Menempa kapasitas Desa dalam mengelola pemerintahan dan pembangunan;

• Membuka arena pembelajaran yang sangat berharga bagi pemerintah Desa,

lembaga-lembaga Desa dan masyarakat.

• Merangsang tumbuhnya partisipasi masyarakat lokal.

Kedua, demokrasi adalah nilai dan sistem yang memberi bingkai tata pemerintahan Desa. Secara konseptual demokrasi mengandung sejumlah prinsip dasar: representasi, transparansi, akuntabilitas, responsivitas dan partisipasi, yang semua prinsip ini menjadi fondasi dasar bagi pengelolaan kebijakan, perencanaan

Desa, pengelolaan keuangan Desa dan pelayanan publik. Kalau prinsip-prinsip dasar ini tidak ada di Desa, maka akan muncul “penguasa tunggal” yang otokratis, serta kebijakan dan keuangan Desa akan berjalan apa adanya secara rutin, atau bisa terjadi kasus-kasus bermasalah yang merugikan rakyat Desa.

Demokrasi Desa akan membuka ruang bagi rakyat untuk menyampaikan aspirasinya kepada pemerintah Desa. Aspirasi adalah fondasi kedaulatan rakyat yang sudah lama diamanatkan dalam konstitusi. Demokrasi juga menjadi arena untuk mendidik mental dan kepribadian rakyat agar mereka lebih mampu, mandiri, militant dan mempunyai kesadaran tentang pengelolaan barang-barang publik yang mempengaruhi hidup mereka. Pendidikan dan pembelajaran ini penting, mengingat masyarakat cenderung pragmatis secara ekonomi dan konservatif secara politik, akibat dari perkembangan zaman yang mengutamakan orientasi material.

Ketiga, isu kesejahteraan mencakup dua komponen besar, yakni penyediaan layanan dasar (pangan, papan, pendidikan dan kesehatan) dan pengembangan ekonomi Desa yang berbasis pada potensi lokal. Kemandirian dan demokrasi Desa merupakan alat dan peta jalan untuk mencapai kesejahteraan rakyat Desa.

Desentralisasi memungkinkan alokasi sumberdaya kepada Desa, dan demokrasi memungkinkan pengelolaan sumberdaya Desa berpihak pada rakyat Desa. Hak Desa untuk mengelola sumberdaya alam, misalnya, merupakan modal yang sangat berharga bagi ekonomi rakyat Desa. Demikian juga dengan alokasi dana Desa yang lebih besar akan sangat bermanfaat untuk menopang fungsi Desa dalam penyediaan layanan dasar warga Desa. Namun, kesejahteraan rakyat Desa yang lebih optimal tentu tidak mungkin mampu dicakup oleh pemerintah Desa semata, karena itu dibutuhkan juga kebijakan pemerintah yang responsif dan partisipatif, yang berorientasi pada perbaikan pelayanan dasar dan pengembangan ekonomi lokal.

3. Argumen yuridis

Pertama, Undang-undang Dasar 1945 mengamanatkan dalam Pasal 18b adanya kesatuan masyarakat hukum adat. Kemudian dalam penjelasan umum Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dijelaskan ”...., maka otonomi Desa akan diberikan kesempatan untuk tumbuh dan berkembang mengikuti perkembangan dari Desa itu sendiri...” Hal ini berarti bahwa Desa sebagai susunan pemerintahan terendah di Indonesia mempunyai identitas dan entitas yang berbeda dan perlu di atur tersendiri dalam bentuk Undang-Undang. Selain itu, usulan mengenai pentingnya Undang-undang Perwakilan Rakyat sebagai pemegang kekuasaan legislatif.

Sejumlah isu yang terkandung UUD 1945 tentu membutuhkan penjabaran lebih lanjut dalam bentuk undang-undang. Termasuk pasal 18 yang mengatur keberadaan daerah besar dan kecil. Pasal 18 itu berbunyi: Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan daerah-daerah yang bersifat istimewa. Desa sebenarnya termasuk daerah-daerah kecil yang lebih kecil mencakup kabupaten/kota dan Desa, atau setidaknya undang-undang juga harus memberi kedudukan yang tepat keberadaan Desa yang telah ada jauh sebelum NKRI lahir, dan Desa pada masa kolonial juga telah diatur tersendiri (Yando Zakaria, 2002).

Kedua, pengakuan dan penghormatan negara terhadap Desa dalam konstitusi sebenarnya nampak jelas (Yando Zakaria, 2002). Dalam penjelasan Pasal 18 disebutkan bahwa: Dalam territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landchappen dan volksgetneenschappen, seperti Desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerahdaerah itu daerah yang bersifat istimewa. Kalimat ini menegaskan bahwa NKRI harus mengakui keberadaan Desa-Desa di Indonesia yang bersifat beragam. Konsep zelfbesturende landchappen identik dengan Desa otonom (local self government) atau disebut Desa Praja yang kemudian dikenal dalam UU No. 19/1965, yakni Desa sebagai kesatuan masyarakat hukum yang berhak dan berwenang mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. masyarakat hukum adat atau menurut orang Bali disebut dengan “Desa adat” atau self governing community. Zelfbesturende landchappen akan mengikuti azas desentralisasi (pemberian) dan volksgetneenschappen akan mengikuti azas rekognisi/pengakuan (meski azas ini tidak dikenal dalam semesta teori desentralisasi).

Namun keragaman dan pembedaan zelfbesturende landchappen (Desa otonom) dan volksgetneenschappen (Desa adat) itu lama kelamaan menghilang, apalagi di zaman Orde Baru UU No. 5/1979 melakukan penyeragaman dengan model Desa administratif, yang bukan Desa otonom dan bukan Desa adat. Lebih memprihatinkan lagi, UUD 1945 Amandemen Kedua malah menghilangkan istilah Desa. Pasal 18 ayat 1 menegasakan: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah dengan undang-undang”. Juga pasal 18B ayat 2 menegaskan: Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang”. mencakup Desa, nagari, mukim, huta, sosor, kampung, marga, negeri, parangiu, pakraman, lembang dan seterusnya. UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 telah memberikan pengakuan itu dan secara nasional melakukan penyebutan Desa (atau dengan nama lainnya). Pengakuan diberikan kepada eksistensi Desa (atau nama lain) beserta hak-hak tradisionalnya hak asal-usul. Kebijakan yang sama juga terlihat misalnya dalam UU No. 11/2006 tentang Pemerintahan Aceh yang mengakui kembali keberadaan mukim (berada di tengah kecamatan dan Desa/gampong), yang selama Orde Baru mukim dihilangkan dari struktur hirarkhis dan hanya menempatkan gampong sebagai Desa.

Ketiga, penyerahan urusan/kewenangan dari kabupaten/kota kepada Desa sebenarnya tidak dikenal dalam teori desentralisasi. Karena itu jika UU Desa disusun terpisah dari UU Pemda, hal ini akan semakin mempertegas amanat dan makna Pasal 18 UUD 1945, sekaligus akan semakin memperjelas posisi (kedudukan) dan kewenangan Desa atau memperjelas makna otonomi Desa.

4. Argumen Sosiologis

Pertama, secara sosiologis, jelas bahwa untuk menciptakan masyarakat adildan makmur seperti yang diamanatkan dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, bangsa Indonesia harus memulai paradigma pembangunan dari bawah (Desa) karena sebagian besar penduduk Indonesia beserta segala permasalahannya tinggal di Desa. Tetapi selama ini, pembangunan cenderung berorientasi pada pertumbuhan dan bias kota. Sumberdaya ekonomi yang tumbuh di kawasan Desa diambil oleh kekuatan yang lebih besar, sehingga Desa kehabisan sumberdaya dan menimbulkan arus urbanisasi penduduk Desa ke kota. Kondisi ini yang menciptakan ketidakadilan, kemiskinan maupun keterbelakangan senantiasa melekat pada Desa.

Kedua, ide dan pengaturan otonomi Desa kedepan dimaksudkan untuk memperbaiki kerusakan-kerusakan sosial, budaya ekonomi dan politik Desa. “Otonomi Desa” hendak memulihkan basis penghidupan masyarakat Desa, dan secara sosiologis hendak memperkuat Desa sebagai entitas masyarakat paguyuban yang kuat dan mandiri, mengingat transformasi Desa dari patembayan menjadi paguyuban tidak berjalan secara alamiah sering dengan perubahan zaman, akibat dari interupsi negara (struktur kekuasaan yang lebih besar).

Ketiga, pengaturan tentang otonomi Desa dimaksudkan untuk merespon proses globalisasi, yang ditandai oleh proses liberalisasi (informasi, ekonomi, teknologi, budaya, dan lain-lain) dan munculnya pemain-pemain ekonomi dalam skala global.

Dampak globalisasi dan ekploitasi oleh kapitalis global tidak mungkin dihadapi oleh lokalitas, meskipun dengan otonomi yang memadai. Tantangan ini memerlukan institusi yang lebih kuat (dalam hal ini negara) untuk menghadapinya. Oleh karena diperlukan pembagian tugas dan kewenangan secara rasional di negara dan masyarakat agar dapat masing-masing bisa menjalankan fungsinya. Prinsip dasar yang harus dipegang erat dalam pembagian tugas dan kewenangan tersebut adalah Daerah dan Desa dapat dibayangkan sebagai kompartemen-kompartemen fleksibel dalam entitas negara. Berikutnya, ketiganya memiliki misi yang sama yaitu mewujudkan kesejahteraan masyarakat, bahkan yang lebih mendasar adalah survival ability bangsa.

Otonomi Desa adalah instrumen untuk menjalankan misi tersebut. Oleh karena itu, tidak tepat kalau dalam otonomi daerah atau Desa justru melemahkan bangunan NKRI atau survival ability bangsa. Ini mungkin terjadi kalau tidak ada pengaturan tepat antara peran negara, daerah dan Desa. Perlu diingat bahwa negara tidaklah sekedar agregasi daerah-daerah atau Desa-Desa yang otonom. (Hastu, 2007). Spirit Desa bertenaga sosial, berdaulat secara politik, berdaya secara ekonomi dan bermartabat secara budaya sebenarnya menjadi cita-cita dan fondasi lokal-bawah yang memperkauat negara-bangsa (Sutoro Eko, 2007; AMAN, 2006).

5. Argumen Psikopolitik

Pertama, sejak kemerdekaan sebenarnya Indonesia telah berupaya untuk menentukan posisi dan format Desa yang tepat sesuai dengan konteks keragaman lokal. Perdebatan terus berlangsung mengawali penyusunan UU, tetapi sulit membangun kesepakatan politik. UU No. 19/1965 tentang Desa Praja sebenarnya ,merupakan puncak komitmen dan kesepakatan politik yang mendudukkan Desa sebagai daerah otonom tingkat III. Tetapi karena perubahan paradigma politik dari Orde Lama ke Orde Baru, UU tersebut tidak berlaku.

Selama puluhan tahun pencarian tentang posisi dan format Desa betul-betul mengalami kesulitan yang serius. Mendiang Prof. Selo Soemardjan (1992) selalu menyoroti betapa sulitnya menempatkan posisi dan format Desa. Demikian tuturnya:

Mengenai pembentukan daerah-daerah administratif pada umumnya tidak dijumpai masalah-masalah yang berarti, baik secara hukum maupun politis.

Sebaliknya menghadapi Desa, negeri, marga dan sebagainya yang diakui sebagai daerah istimewa tampaknya ada berbagai pendapat yang berbeda-beda yang sampai sekarang belum dapat disatukan dengan tuntas. Perbedan pendapat itu mengakibatkan keragu-raguan pemerintah untuk memilih antara system desentralisasi dua tingkat, yaitu dengan daerah otonomi tingkat I dan tingkat II saja dan sistem tiga tingkat dimana di bawah tingkat II ditambah tingkat III.

Kedua, secara psikopolitik, Desa tetap akan marginal dan menjadi isu yang diremehkan ketika pengaturannya ditempatkan pada posisi subordinat dan subsistem pengaturan pemerintahan daerah. Desa mempunyai konteks sejarah, sosiologis, politik dan hukum yang berbeda dengan daerah. Karena itu penyusunan UU Desa tersendiri sebenarnya hendak ”mengeluarkan” Desa dari posisi subordinat, subsistem dan marginal dalam pemerintahan daerah, sekaligus hendak mengangkat Desa pada posisi subyek yang terhormat dalam ketatanegaraan Republik Indonesia.

Ketiga, secara politik penguatan otonomi Desa melalui UU Desa tersendiri sebenarnya juga menjadi aspirasi Desa yang disuarakan oleh asosiasi pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa. Mereka senantiasa menuntut perhatian pemerintah pada Desa, kesejahteraan yang lebih baik, kedudukan dan kewenangan Desa yang lebih besar, penempatan Desa sebagai subyek pemerintahan dan pembangunan, alokasi dana Desa yang lebih memadai, serta pembangunan yang betul-betul berangkat dari bawah (bottom up). Sementara Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) senantiasa menuntut pengakuan negara terhadap adat. Aspirasi dari bawah tersebut tentu memperoleh dukungan dari berbagai organisasi masyarakat sipil, termasuk Forum Pengembangan Pembaharuan Desa (FPPD).

5. Perlukah Revisi UU No. 32/2004 BAB XI Pasal 200 -216

Undang-undang No. 22/1999 telah meletakkan kerangka landasan desentralisasi, otonomi daerah dan demokrasi lokal yang jauh lebih maju di era reformasi, setelah republik Indonesia dibelenggu oleh sistem yang sentralistikotoritarian selama tiga dekade. Tetapi undang-undang transisional itu telah memicu konflik kekuasaan-kekayaan antara pusat, provinsi, kabupaten/kota dan Desa; mengundang multitafsir yang beragam sehingga membuat pemahaman kacau-balau; mserta memicu ketidakpuasan dan kritik dari berbagai pihak. Karena itu semua pihak menghendaki revisi untuk penyempurnaan.

Arah dan substansi revisi telah lama diperdebatkan namun tidak terbangun visi bersama untuk memperkuat otonomi daerah, karena fragmentasi kepentingan. Pemerintah mempunyai kehendak kuat untuk merevisi karena UU No. 22/1999 dinilai melenceng jauh dari prinsip NKRI. Pemerintah kabupaten/kota sangat risau dengan intervensi dan kontrol yang berlebihan oleh DPRD. Pihak Desa (kepala Desa dan BPD) telah lama mengusulkan revisi karena UU No. 22/1999 tidak memberikan ruang bagi desentralisasi kewenangan dan keuangan untuk mendukung otonomi Desa. Pihak LSM terus-menerus melakukan kajian dan kritik terhadap UU No. 22/1999, tetapi yang paling krusial di mata mereka adalah lemahnya jaminan legal partisipasi masyarakat dan lemahnya komitmen pada pembaharuan Desa.

Pada tanggal 15 Oktober 2004 telah disahkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Undang-Undang ini pengaturan mengenai Desa terdapat dalam Bab XI yaitu dari Pasal 200 – Pasal 216.

Sedangkan penjabaran lebih lanjut dari ketentuan di atas adalah dalam Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa yang telah disahkan pada tanggal 30 2005 masih menyisakan beberapa persoalan dari sisi substansi dan regulasi.

Ada beberapa isu krusial yang muncul dalam kerangka substansi dan regulasi itu.

1. Kedudukan, format dan kewenangan Desa

Sesuai dengan konstitusi, UU No. 32/2004 melakukan pembagian teritori (desentralisasi teritorial) NKRI menjadi provinsi dan kabupaten/kota. Pasal 2 UU No. 32/2004 menegaskan: “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerahdaerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masingmasing mempunyai pemerintahan daerah”. Desa, karena itu, tidak termasuk dalam skema desentralisasi teritorial. UU No. 32/2004 tidak mengenal otonomi Desa, melainkan hanya mengenal otonomi daerah.

Pasal 200 ayat (1), menyatakan "Dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota dibentuk pemerintahan Desa yang terdiri dari pemerintah Desa dan badan permusyawaratan Desa" Penggunaan istilah "dibentuk" ini menegaskan bahwa pemerintah Desa merupakan sub sistem atau bagian dari pemerintah kabupaten/kota, karenanya ia menjalankan sebagian kewenangan pemerintah kabupaten/kota. Dalam undang-undang ini Desa merupakan satuan pemerintah yang ada dalam pemerintah kabupaten/kota. Ini berbeda dengan istilah yang digunakan dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan "Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerahdaerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota.......".

Pemakaian istilah "dibagi atas daerah-daerah" menunjukkan selain menghormati daerah otonom juga menegaskan adanya hubungan pemerintah pusat dan daerah bersifat hirarkhis dan vertikal. Dengan demikian ada perbedaan model hubungan pusat dan daerah berdasarkan Pasal 18 UUD 1945 dengan model hubungan Kabupaten/kota dengan Desa berdasar UU No. 32/2004.

Pengakuan NKRI pada keberadaan Desa dituangkan dalam bentuk pengertian Desa: “Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik hukum yang mengelola kepentingan masyarakat setempat, bukan urusan atau kewenangan pemerintahan, seperti halnya daerah. Desa sudah lama mengurus sendiri kepentingan masyarakat, untuk apa fungsi ini harus diakui oleh UU. Tanpa diakui oleh UU sekalipun, Desa sudah mengurus kepentingan masyarakat setempat. Klausul itu juga menegaskan bahwa negara hanya “mengakui” keberadaan Desa, tetapi tidak “membagi” kekuasaan pemerintahan kepada Desa. Desa hanya diakui sebagai kesatuan masyarakat hukum berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat (self governing community), bukan disiapkan sebagai entitas otonom sebagai local self government.

UU No. 32/2004 memberikan definisi secara standar mengenai wewenang untuk mengelola “urusan” pemerintahan Desa. Kewenangan direduksi menjadi urusan. Menurut pasal 206 ada empat urusan pemerintahan Desa: (a) urusan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul Desa; (b) urusan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa; (c) tugas pembantuan dari Pemerintah, provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota; dan (d) urusan lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan diserahkan kepada Desa.

Kewenangan asal-usul memang sebagai bentuk pengakuan (rekognisi) terhadap Desa, tetapi hal ini hanya berhenti di atas kertas. Kewenangan asal-usul tidak dijabarkan dan tidak dilembagakan, apalagi kalau sudah sampai di level kabupaten. Meski UU No. 32/2004 mengandung keragaman sebagai sebuah prinsip dasar penyelenggaraan pemerintahan Desa, tetapi kita tidak menemukan makna dan disain kembagaan keragaman. Ini hanya terlihat dari sisi nomenklatur, misalnya Desa atau nama lain, kepala Desa dengan nama l pendekatan Desa baku (default village) yang diterapkan secara nasional ke seluruh Indonesia. Karena itu UU ini tidak mengenal konsep optional village untuk mengakomodasi dan melembagakan keragaman Desa, misalnya opsi tentang Desa adat yang ada di banyak daerah.

Sisi lain yang menjadi pertanyaan adalah “urusan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa”. Ini artinya UU memberi amanat kepada kabupaten untuk melakukan “desentralisasi” kewenangan kepada Desa. sekali tidak dibenarkan, karena menimbulkan kekacauan logika dan hukum. Dalam

sebuah kesempatan, Prof. Sadu Wasistiono dan Prof. Benjamin Hossein mempertanyakan azas apa yang digunakan pemerintah untuk merumuskan klausul “urusan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannyakepada Desa”. Dari klausul ini pun kita sudah bisa mengatakan bahwa posisi Desa tidak jelas.

UU No. 32/2004 juga menegaskan “tugas pembantuan dari Pemerintah, provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota” sebagai salah satu bentuk kewenangan Desa. Teori apa yang digunakan untuk mengatakan bahwa tugas pembantuan sebagai salah satu kewenangan/urusan Desa? Kewenangan, secara teoretis, adalah hak yang melekat dan diserahkan sepenuhnya kepada Desa, dan pengambilan keputusan serta akuntabilitas terletak pada Desa. Sementara tugas pembantuan adalah bentuk delegasi dari pemerintah kepada Desa. Keputusan dan akuntabilitas tugas pembantuan berada pada yang memberi pembantuan, bukan pada yang menerimanya. Sebenarnya tugas pembantuan bukan kewenangan Desa untuk “mengatur” melainkan beban untuk mengurus, dan lebih celaka lagi kalau tugas pembantuan itu tidak disertai dengan finansial dan sumberdaya. Bahkan jika tugas pembantuan terlalu banyak masuk Desa sama saja dengan menjadikan Desa sebagai pesuruh atau obyek bagi pemerintah.

Secara teoretis, delegasi (tugas pembantuan) bukanlah sebuah kewenangan melainkan sebuah asas dalam penyelenggaraan tata pemerintahan dan otonomi Desa. Selanjutnya pertanyaan juga pantas diajukan kepada bentuk kewenangan keempat: “urusan lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan diserahkan kepada Desa”. Peraturan Pemerintah No. 72/2005 ternyata tidak menjabarkan lebih lanjut klausul kewenangan keempat ini, dan tampaknya kewenangan butir 2 dan butir 4 ini dijabarkan dalam Permendagri No. 30/2006 tentang Tatacara Penyerahan Urusan Pemerintahan Kabupaten/Kota kepada Desa. Permen ini menyajikan 31 bidang/sector urusan yang dibagi lagi secara ditail menjadi long list urusan yang dapat diserahkan oleh pemerintah kabupaten/kota kepada Desa. Karena konsepsi dasar yang dianut adalah “urusan”, maka daftar panjang itu lebih mengandung tugas pembantuan (delegasi) urusan, bukan desentralisasi kewenangan. Jika semua long list itu benar-benar diserahkan kabupaten kepada Desa, maka akan semakin banyak beban-tugas yang harus diurus oleh Desa. Desa akan semakin banyak “mengurus”, tetapi tidak berwenang “mengatur”. Contoh yang cukup banyak adalah “rekomendasi izin” dan juga “pembinaan”. Desa tentu hanya “mengurus” dalam bentuk mengeluarkan rekomendasi izin, tetapi keputusan strategisnya bukan terletak pada Desa, melainkan pada level pemerintah yang lebih tinggi.

Desa juga memperoleh beban baru yang lebih banyak, yakni melakukan pembinaan,mulai dari pembinaan Perkumpulan Petani Pemakai Air hingga pembinaan pemancar radio Desa.

2. Demokrasi dan tata pemerintahan Desa

UU No. 32/2004 mengganti sistem perwakilan (representasi) dalam bentuk BPD dengan sistem permusyawaratan dalam bentuk Badan Permusyawatan Desa (disingkat Bamusdes). Pasal 210 menegaskan: “Anggota badan permusyawaratan Desa adalah wakil dari penduduk Desa bersangkutan yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan mufakat”. “Yang dimaksud dengan “ wakil ” dalam ketentuan ini adalah penduduk Desa yang memangku jabatan seperti ketua rukun warga, pemangku adat, dan tokoh masyarakat lainnya”. Klausul “wakil” dan “musyawarah” itu harus dicermati secara kritis. Keduanya menegaskan bahwa Bamusdes mewadahi para pemuka masyarakat Desa tanpa harus dipilih melalui sistem keterwakilan, seperti keberadaan LMD yang lalu.

Di Desa sering muncul distorsi dalam musyawarah untuk menentukan siapa pemuka masyarakat yang dilibatkan dalam Bamusdes. Distorisnya adalah “penunjukan” secara elitis terhadap pemuka masyarakat yang dianggap “dekat” kepala Desa. Akibatnya adalah ketiadaan akses rakyat biasa (ordinary people) untuk berpartisipasi sebagai anggota Bamusdes. Fungsi Bamusdes juga dikebiri, yaitu hanya menetapkan perdes bersama kepala Desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat. Fungsi kontrol dihilangkan, sehingga memperlemah check and balances dalam pemerintahan Desa.

Sisi yang lain adalah akuntabilitas kepala Desa. Pertanggungjawaban kepala Desa ditemukan di dalam penjelasan umum: "Kepala Desa pada dasarnya bertanggung jawab kepada rakyat Desa yang dalam tata cara dan prosedur pertanggung jawabannya disampaikan kepada Bupati atau Walikota melalui Camat. Kepada Badan Permusyawaratan Desa, Kepala Desa wajib memberikan keterangan laporan pertanggungjawabannya dan kepada rakyat menyampaikan informasi pokok-pokok pertanggung jawabannya..-..."

Klausul itu menegaskan bahwa akuntabilitas kepala Desa bukan kepada rakyat (sebagai konstituen), tetapi kepada bupati/walikota melalui camat sebagai pemerintah “atasan”. Pemindahan akuntabilitas ke bawah menjadi ke atas itulah yang kami sebut sebagai resentralisasi, serta mereduksi prinsip subsidiatity dan proses demokrasi lokal. Subsidiarity mengajarkan bahwa pengambilan keputusan, penggunaan kewenangan, akuntabilitas, maupun penyelesaian masalah sebaiknya dilakukan di level lokal.

Sedangkan demokrasi lokal mengajarkan bahwa akuntabilitas pejabat politik seharusnya disampaikan kepada konstituen pemilihnya, bukan ditarik ke atas.

Dalam konteks struktur-kultur politik yang masih birokratis dan klientelistik, akuntabilitas vertikal ke atas justru akan membuat kepala Desa kurang akuntabel dan responsif kepada masyarakat, melainkan akan lebih loyal (tunduk) pada kekuasaan di atasnya. Dalam praktik bisa jadi kepala daerah akan menghindar dari Desakan rakyat dan akuntabilitas publik, pertanggungjawaban ke atas. Akuntabilitas ke atas jelas mengurangi makna desentralisasi, otonomi dan eksistensi Desa, dan mereduksi proses pembelajaran demokrasi di level Desa.

Di sisi lain lembaga-lembaga kemasyarakatan juga menjadi bagian penting dari demokrasi Desa. Di atas kertas, UU dan PP memberikan kekuasaan yang besar terhadap apa yang disebut sebagai lumbaga kemasyarakatan, dan ini sepertinya akan memberikan ruang bagi masyarakat sipil di Desa untuk berpartisipasi dalam pengelolaan pemerintahan dan pembangunan. Namun demikian, ada beberapa resiko yang mungkin muncul dengan keluarnya PP dan perda yang menindaklanjuti.

Pertama, lembaga ini bisa diartikan sebagai lembaga baru dan satu-satunya lumbago yang menjadi mitra pemerintah Desa di dalam merumuskan, melaksanakan dan mengevaluasi pembangunan. Jika penafsiran seperti itu, maka akan muncul lumbago korporatis yang dibentuk oleh pemerintahan Desa dan menjadi kepanjangan tangan Desa. Di peDesaan lembaga semacam ini pernah ada yang disebut dengan LKMD dan menjadi satu-satunya lumbaga yang melibatkan unsur tokoh masyarakat Desa.

Namun demikian dengan adanya LKMD ini, kelompok-kelompok masyarakat tidak dilibatkan secara formal dalam proses pengelolaan pembangunan Desa. UU dan PP dengan baik menegaskan bahwa lembaga kemasyarakatan menjalankan agenda pemberdayaan masyarakat. Hendaknya PP menegaskan secara spesifik tentang penegertian pemberdayaan masyarakat. Hal ini karena selama ini pengertian pemberdayaan masyarakat telah diartikan secara sempit sebagai pemberian bantuan dan pembinaan kepada masyarakat oleh pemerintah.

Pemberdayaan masyarakat merupakan proses pembalajaran oleh dan untuk maysarakat untuk mencapai kemandirian dalam mengelola urusan mereka di komunitas baik urusan ekonomi, sosial dan budaya. Oleh karena itu PP menegaskan dalam penjelasan tentang konsep pemberdayaan masyarakat seperti itu. Selain itu agenda pemberdayaan masyarakat sebagai tugas pemeintahan Desa lebih banyak menfasilitasi kelempok-kelompok masyarakat dalam membangun kemandiriannya.

Lewat forum lumbaga kemasyaraktan itu, maka pemerintah Desa bisa memberikan mandat untuk menjalankan kegiatan yang langusung ditangai oleh pokja-pokja yang merepresentasikan kelompok-kelompok dalam masyarakat. Tidak ketiggalan pengertian pemberdayaan harus berdimensi keperpihakan kepada kelompok yang lemah, sehingga agenda pemberdayaan dan alokasi anggaran lebih dialamatkan kepada mereka daripada secara merata kepadasetiap kelompok dalam masyarakat.

3. Perangkat Desa

Perangkat Desa yang diatur berdasarkan UU No 32/2004 sangat berbeda dengan pengaturan dalam UU No. 22/1999. Perangkat Desa berdasarkan UU No. 32/2004 terdiri dari sekretaris Desa dan perangkat Desa lainnya. UU No. 32/2004 mengamanatkan sekretaris Desa diisi dari pegawai negeri sipil yang memenuhi persyaratan. Dalam penjelasan juga ditegaskan: “Sekretaris Desa yang ada selama ini yang bukan Pegawai Negeri Sipil secara bertahap diangkat menjadi pegawai negeri sipil sesuai peraturan perundang-undangan”. Dengan demikian, ada dua kemungkinan: “Men-Sekdes-kan PNS, atau Mem-PNS-kan Sekdes”. Ketentuan baru tersebut memang dilematis. Keberadaan Sekdes yang berstatus PNS memungkinkan pelayanan (baca: penjagaan) di kantor Desa lebih terjamin.

Tetapi ketentuan ini adalah bentuk birokratisasi yang mempunyai risiko buruk bagi pemerintahan Desa. Sesuai dengan konteks lokal, sekdes beserta perangkatnya adalah pamong Desa, yang tidak hanya menjalankan fungsi-fungsi administratif secara ketat, tetapi juga menjalankan fungsi sosial yang harus siap selama 24 jam sehari.

Selama ini sekdes direkrut secara lokal, serta bertanggungjawab secara tunggal kepada kepala Desa. Kalau sekdes PNS, maka dia mempunyai tanggungjawab dan loyalitas Birokratisasi ini bisa membawa pamong Desa kearah birokrasi yang lebih kompleks dan menjauhkan pamong Desa dari rakyatnya serta mengubah orientasi pengabdian sekdes. Di sisi lain, sekdes PNS ini juga akan membuat kecemburuan sosial di kalangan perangkat Desa yang lain, bahkan bagi kepala Desa sendiri. Kalau kecemburuan sosial ini terjadi, maka efektivitas pelayanan administratif (sebuah argumen yang dikedepankan oleh perumusnya) akan terdistorsi secara serius.

Klausul Sekdes-PNS ini memang menimbulkan masalah serius, bahkan membuat Departemen Dalam Negeri sangat kedodoran dalam menyusun Peraturan Pemerintah mengenai Pemerintahan Desa. Pengangkatan Sekdes menjadi PNS jelas berbenturan dengan UU Kepegawaian, sekaligus menimbulkan beban kepegawaian dan anggaran yang sangat berat. Di aras lokal isu Sekdes-PNS ini juga menimbulkan masalah. Pemerintah daerah umumnya menghadapi kesulitan tentang hal ini. Di aras

Desa, masalah menjadi lebih keras. Peraturan belum juga dilaksanakan, sudah terajdi benturan antara kepala Desa, sekdes dan perangkat Desa lain. Para kepala Desa umumnya merasa keberatan dan iri, sekaligus bertanya kenapa yang di-PNS-kan hanya sekdes. Sikap yang sama juga muncul dari perangkat Desa lain; mereka juga menuntut agar bisa di-PNS-kan seperti Sekdes. Para sekdes, awalnya sangat bergembira, begitu mendengar dan membaca amanat dalam UU No. 32/2004.

Mereka tidak lama lagi bakal diangkat menjadi PNS. Tetapi ternyata implementasinya tidak secepat yang mereka harapkan. Karena itu mereka bersuara keras menuntut agar pemerintah segera mengangkat mereka menjadi PNS. Di Jawa Tengah dan Jawa Timur, sekdes menghimpun kekuatan mereka menjadi asosiasi untuk memperjuangkan aspirasi mereka.

Di sisil lain, sebagai konsekuensi dalam menjalankan tugas dan fungsi seharihari kepala Desa beserta perangkatnya mendapatkan penghasilan sebagai penghargaan (renumerasi). Hal tersebut diatur dalam pasal 27 dari PP 72 Tahun 2005, yang berbunyi: (1) Kepala Desa dan Perangkat Desa diberikan penghasilan tetap setiap bulan dan/atau tunjangan lainnya sesuai dengan kemampuan keuangan Desa; (2) Penghasilan tetap dan/atau tunjangan lainnya yang diterima kepala Desa dan Perangkat Desa sebagaimana dimaksud pada ayat APBDesa: (3) Penghasilan tetap sebagaimana dimaksud pada ayat (2) paling sedikit sama dengan Upah Minimum Regional Kabupaten/Kota.

Pasal 27 dari PP 72 Tahun 2005 ini memberikan peluang pada masing-masing Desa untuk memberikan penghargaan dalam bentuk penghasilan sesuai dengan kondisi dan kemampuan keuangan Desa. Namun yang akan menjadi kendala dalam implementasinya adalah pada ayat 3. Kendala ini akan muncul bagi Desa-Desa yang memiliki APBDesa yang minim. Mungkinkah mereka akan dapat memberikan penghasilan kepada kepala Desa beserta perangkatnya senilai penghasilan upah minimum regional kalau untuk membiayai pembangunan dan kemasyarakatannya sajamasih kurang.Disamping itu perangkatnya akan menghadapi kendala tentang peraturan yang akan digunakan. Hal ini seperti pejabat negara bahkan simbol yang dipakainya menunjukan bahwa mereka adalah pejabat negara namun meraka tidak diatur dengan sistem penghargaan seperti layaknya PNS. Sedangkan kalau mereka akan diatur oleh UU yang mengatur perlindungan karyawan khusus untuk pegawai swasta tentu tidak tepat karena mereka tidak menjalankan fungsi dan tugas suatu perusahaan.

Ketidakjelasan status dalam sistem kepegawaian dan tidak adanya system promosi dan mutasi sebagai penghargaan prestasi kerja maka mereka mempunyai sikap apatis terhadap pengembangan kemampuan diri misalnya mengikuti pendidikan lanjut ataupun pelatihan-pelatihan yang mempunyai hubungan langsung terhadap promosi dan mutasi, karena tidak karena tidak adanya reward dan punishment maka akan sangat mempengarungi kinerja kepala Desa dan perangkatnya dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.

4. Perencanaan dan Keuangan Desa

“kewenangan” menyusun perencanaan pembangunan, melainkan diberikan “tugas” (tanggungjawab) menyusun perencanaan. Persoalan antara kewenangan dan tugas ini atas Desa sesuai dengan batas-batas kewenangan Desa.

Skema itu sebenarnya tidak membawa perubahan yang signifikan, melainkan hanya dan tetapi yang lebih penting, bahwa Desa tidak berdaya dan tidak mempunyai otoritas yang mboten up (tidak naik)”, demikian kira-kira kritik yang sering dilontarkan para kepala Desa. perencanaan dari bawah yang memadukan pendekatan sektoral dan pendekatan spasial sungguh fatal. Output perencanaan daerah sebenarnya bias sektoral, yang dikuasai oleh dinas-dinas teknis kabupaten, tetapi proses perencanaannya ditempuh melalui pendekatan spasial dari Desa. Proses ini mempunyai problem pada level skala. Skala kemampuan masyarakat Desa tentu hanya sebatas pada yurisdiksi Desa yang setiap hari mereka lihat.

Masyarakat Desa tentu tidak mempunyai kapasitas yang memadai untuk menjangkau masalah dan data tentang isu-isu sektoral yang lebih besar di luar jangkauan kewenangan Desa. Karena itu perencanaan daerah yang bias sektoral sebenarnya bukan berangkat dari partisipasi masyarakat Desa, melainkan dirumuskan secara teknokratis oleh Bappeda dan Dinasdinas teknis. Akar masalah dari semua ini adalah ketidakjelasan pembagian kewenangan kabupaten dan Desa, sekaligus Desa belum ditempatkan sebagai entitas yang mengelola sendiri perencanaan pembangunan. Dengan kalimat lain, sejauh ini kita baru mengenal perencanaan daerah, tetapi belum mengenal perencanaan Desa yang berhenti di level Desa.

PP No. 72/2005 tampak sekali belum menyentuh aspek-aspek desentralisasi perencanaan, melainkan hanya menegaskan aspek partisipasi masyarakat dalam perencanaan yang bersifat lokalistik di aras Desa. “Perencanaan pembangunan Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disusun secara partisipatif oleh pemerintahan Desa sesuai dengan kewenangannya”. Dalam menyusun perencanaan pembangunan Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib melibatkan lembaga kemasyarakatan Desa”. Demikian penegasan PP. Kemudian jenis perencanaan Desa meliputi: (a) Rencana pembangunan jangka menengah Desa yang selanjutnya disebut RPJMD untuk jangka waktu 5 (lima) tahun; (b) Rencana kerja pembangunan Desa, selanjutnya disebut RKP-Desa, merupakan penjabaran dari RPJMD untuk jangka waktu 1 (satu) tahun.

Skema itu pada dasarnya memberikan beban dan tanggungjawab kepada Desa, bukan memberikan kekuasaan dan pemberdayaan. Menyusun RPJMD tentu sangat ideal, tetapi itu juga menjadi beban berat, jika Desa tidak memperoleh hak-hak dan kekuasaan yang memadai. Apalagi, dalam PP juga ditegaskan bahwa perencanaan pembangunan Desa sebagaimana dimaksud pada Pasal 64 ayat (1) didasarkan pada data dan informasi yang akurat dan dapat dipertanggungjawabkan. Ini artinya Desa dipaksa harus berbenah diri dalam hal pendataan dan administrasi Desa.

Di sisi lain ada beberapa kelemahan yang terkandung dalam PP. Pasal-pasal dalam PP tidak menegaskan keharusan pemerintah Desa melibatkan BPD dalam proses penyusunan perencanaan pembangunan Desa. Akibatnya PP itu memperkuat konrol kepala Desa dalam untuk mengajukan RPJMD, sehingga RPJMD lebih menyuarakan kepentingan masyarakat. Selain itu dipertegas bahwa proses penyusunan perencanaan pembangunan Desa melibatkan tiga kelompok yaitu pemerintah Desa yang sekaligus sebagai fasilitator kegiatan penyusunan, BPD dan warga.

Pasal-pasal dalam PP telah mengamanatkan tentang keharusan pemerintah Desa mengindahkan partisipasi masyarakat di dalam penyusunan RPJMDesa dan RKP

Desa. Akan tetapi, PP ini tidak menegaskan tentang pengertian partisipasi. Idealnya partisipasi diartikan sebagai proses pengambilan keputusan yang tidak hanya melibatkan warga secara langsung atau melalui perwakilan saja tetapi juga menjunjung keputusan suara warga tersebut. Praktek di lapangan sering mengungkapkan bahwa partisipasi dimaknai sebatas pelibatan warga dalam proses pengambilan keputusan, dengan didengarkan suaranya tetapi tidak harus diikutinya.

Pasal dalam PP juga mengamanatkan bahwa kelompok masyarakat yang dilibatkan dalam proses penyusunan rencana pembangunan itu dialamatkan kepada lembaga kemasyarakatan Desa. Pengertian lembaga kemasyarakat hendaknya memperhatikan aspek informalitas dan keragaman dari kelompok-kelompok masyarakat. Di lapangan sering ditemukan bahwa lembaga lembaga kemasyarakatan sering ditafsirkan sebagai lumbaga resmi yang diakui oleh Desa atau kabupaten dan biasanya merupakan lumbaga bentukan pemerintah Desa. Ada baiknya bahwa perkumpulan warga yang bersifat informal sekalipun kalau menjadi wadah aspirasi dan kepentingan masyarakat, maka kelompok warga ini dihadirkan dalamproses pengambilan keputusan. Tidak ketinggalan pemerintah komunitas seperti RT, RW tetapi juga perkumpulan sosial lintas komunitas dan organisasi-organisasi profesi serta kelompok marginal di Desa seperti kaum perempuan dan para buruh tani.

RPJMDesa sebagai agenda pembangunan jangka menengah perlu mengingatkan bahwa pembangunan Desa bukan hanya menyelesaikan masalah yang bersifat infrastruktur fisik. bidang itu. RPJMDesa harus meliputi pula pembangunan sosial dan ekonomi agar Desa bisa menjalankan fungsi pemerintahan yang maksimal dalam menyelenggarakan kebijakan dan program tahunan, dan dapat diposisikan sebagai produk hukum yang mengikat semua pihak yang berkepentingan.

Dengan demikian, masyarakat bisa menolak produk kebijkan dan program Desa yang bertentangan dengan RPJMD. digunakan untuk berbagai kepentingan dan karena pemerintahan Desa harus mempunyai kewenangan untuk mengelolanya dengan tidak bisa penduduk Desa yang samkin padat, semakin terbuka dengan wilayah perkotaan dan semakin rawannya sumberdaya alam untuk menjamin keberlanjutan matapencharian (sustainable livelihood).

Kedua, ketiadaan rencana tata ruang juga menyebabkan meningkatnya konflik,kepentingan antar Desa dengan Desa dan daerah serta antar warga masyarakat dengan sektor swasta yang berkepentingan atas sumberdaya alam dan manusia di Desa. Konflik kepentingan itu sering merugikan pihak Desa dan masyarakatnya seperti menangung beban keursakan lingkungan, kerawanan pangan dan sumberdaya hayati, dan hilangnya suber pendapatan Desa.

Ketiga, selama ini rencana tata ruang hanya disusun oleh pihak kabupaten dengan membagi antara wilayah peDesaaan dengan perkotaaan, sementara wilayah pedesaan sendiri tidak dikembangkan pada setiap unit terotorial Desa atau kaster antar Desa yang memiliki persamaan geografis, ekonomi, sosial dan budaya. Oleh karena itu adanya tata ruang per Desa yang dikembangkan oleh masing-masing Desa menjadi sangat relevan untuk mengopersinalkan pengembangan tata ruang di tingkat daerah.

Karena mempertimbangkan tiga aspek itu, maka rencana tata ruang menjadi jalan terbaik menuju terbangunnya pemerintahan Desa yang baik dan memiliki komitmen terhadap pengembangan lingkungan hidup sekaligus mendamaikan berbagai konflik kepentingan di Desa.

Pengembangan tata ruang Desa selayaknya diselenggarakan oleh Desa dengan difasilitasi oleh pihak daerah agar menghasilkan rencana tata ruang yang baik karena ditangai secara professional dan mendapat dukungan politis dan sosial dari Desa itu sendiri. Oleh karena itu pula program fasilitasi pengembangan tata ruang menjadi bagian penting dalam kerangka membangun otonomi dan desentralisasi di tingkat Desa.

Kedepan Desa harus memiliki rencana tata ruang yang menjadi acuan di dalam menyusun RPJPMDesa. Isi tata ruang minimum memberikan arahan tentang pengaturan mengenai penggunaan tanah, air, mineral, hutan untuk menjamin terwujudnya lingkungan hidup yang sehat dan dinamis dan sumber tersedianya sumber penghidupan masyarakat Desa yang semakin terorganisir dengan baik. Proses penyusunan tata ruang dilakukan oleh Pemerintah Desa bersama dengan BPD dan warga dan difasitasi oleh Pemda dengan bimbingan teknis dan anggaran.

Tata ruang Desa hendaknya sinergis dengan tata ruang daerah sehingga tidak menimbulkan konflik kepentingan. Desa dapat bekerjasama dengan Desa tetangganya untuk menyusun rencana tata ruang yang sinergis dan teropadu di dalam mengelola wilayah perbatasan dan wilayah yang mempunyai hubungan fungsional dan kesamaan ekosistem.

Setelah perencanaan maka diikuti dengan keuangan. Sumber keuangan Desa selama ini berasal dari dalam yang disebut dengan pendapatan asli Desa (PADes) dan sumber dari pemerintah. Kecuali Desa-Desa yang kaya, PADes secara riil pada umumnya sangat kecil karena Desa tidak memiliki sumber-sumber produksi yang memadai, apalagi semua jenis sumberdaya alam telah diakuasai negara dan pemilik modal. Terutama di Jawa, yang selalu dijadikan andalan PADes adalah swadaya masyarakat dan gotong-royong, suatu bentuk modal sosial yang “diuangkan” menjadi sumber penerimaan besar bagi Desa. Tindakan “menguangkan” ini selain tidak bias dipertanggungjawabkan dengan prinsip-prinsip keuangan, sebenarnya juga mengandung eksploitasi terhadap masyarakat. Orang sering bertanya, kenapa APBDes sebagian besar didanai dengan swadaya masyarakat, sementara APBN dan APBD sama sekali tidak mengandung swadaya masyarakat. Jika Desa mengandalkan swadaya masyarakat, maka pertanyaan berikutnya dimana tanggungjawab negara terhadap Desa?

Sumber keuangan dari pemerintah, dahulu bernama bantuan sekarang bernama bagian atau alokasi. Bantuan Desa (Bandes) telah melegenda selama 30 tahun, yang bermula dari 100 ribu per Desa pada tahun 1969 dan sebesar Rp 10 juta pada tahun 1999. Konsep bantuan itu memperlihatkan bahwa pemerintah “baik hati” dan Desa sama ekali tidak memiliki hak atas keuangan negara. Bantuan bersifat stimulan, yang akhirnya melakukan eksploitasi terhadap swadaya masyarakat. Jika swadaya masyarakat lebih besar daripada bantuan, maka hal itu dianggap sebagai bentuk keberhasilan pemerintah menggalang partisipasi masyarakat.

UU No. 32/2004 dan PP No. 72/2005 memperkenalkan Alokasi Dana Desa (ADD), yang prinsip dasarnya Desa mempunyai hak untuk memperoleh alokasi keuangan negara. Kebijakan mengenai Alokasi Dana Desa (ADD) sebenarnya telah diterapkan pada UU No.22/1999 khususnya pasal 107 ayat (1.b). Akan tetapi pada pasal ini, penekanan UU No.22/1999 dihapus. Artinya, Desa mempunyai sumber pendapatan yang berasal (antara lain) dari bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh pemerintah daerah, dan bagi hasil pajak dan retribusi daerah.

Kebijakan ADD yang tertuang di dalam PP No.72/2005 pada dasarnya mengadopsi Desa. dinyatakan bahwa “.....Dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Desa dan untuk peningkatan pelayanan serta pemberdayaan masyarakat, pungut, dan bagian dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima oleh kabupaten/kota diberikan kepada Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus), lebih pendapatan lain yang dapat diusahakan oleh Desa berasal dari Badan Usaha Milik Desa, pengelolaan pasar Desa, pengelolaan kawasan wisata skala Desa, pengeloaan galian C dengan tidak menggunakan alat berat dan sumber lainnya”.

Lebih jauh mengenai Alokasi Dana Desa (ADD), pasal 68 ayat (1.b) berikut Penjelasannya sedikit 10% (sepuluh per seratus) untuk Desa dan dari retribusi Kabupaten/Kota sebagian diperuntukkan bagi Desa yang dijelaskan bahwa dari bagi hasil pajak daerah Kabupaten/Kota paling sedikit 10% (sepuluh per seratus) diberikan langsung kepada Desa. Sedangkan dari retribusi Kabupaten/Kota sebagian diperuntukkan bagi Desa yang dialokasikan secara proporsional.

Sedangkan pasal 68 ayat (1.c) berikut penjelasannya menyatakan “bagian dari dana untuk Desa paling sedikit 10% (sepuluh per seratus), yang pembagiannya untuk setiap Desa secara proporsional yang merupakan alokasi dana Desa. Dana perimbangan keuangan pusat dan daerah adalah terdiri dari dana bagi hasil pajak dan sumberdaya alam ditambah dana alokasi umum setelah dikurang belanja pegawai. Dana dari Kabupaten/Kota diberikan operasional pemerintah Desa dan BPD dan 70% (tujuh puluh per seratus) digunakan untuk kegiatan pemberdayaan masyarakat”.

untuk menyusun peraturan daerah mengenai bagian Desa dari perolehan pajak dan retribusi daerah. Tetapi mengenai penerimaan keuangan Desa yang berasal dari dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima pemerintah daerah tidak dengan peraturan daerah mengenai Sumber-sumber Pendapatan Desa (pasal 72 ayat- 1). Pengaturan ini “aneh” karena pada kenyataannya nominal jumlah dana yang dikumpulkan oleh pemerintah daerah dari usaha memungut pajak dan retribusi daerah jauh lebih kecil dari pada jumlah dana perimbangan keuangan pusat dan daerah yang diterima pemerintah daerah.

Pada dasarnya, ADD hanyalah salah satu sumber pendapatan Desa. Sumbersumber Desa, hasil kekayaan Desa, hasil swadaya dan partisipasi, dlsb, juga bantuan keuangan dari Pemerintah, Pemerintah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota, serta dari hibah dari pihak ketiga yang tidak mengikat (pasal 68).

ADD menjadi penting sebagai sumber pendapatan Desa karena selama ini sumber-sumber pendapatan Desa lain praktis tidak dapat diandalkan. Misalnya sumber pendapatan asli Desa, tidak pernah digali karena kebanyakan Desa sudah tidak memiliki akses terhadap m manusianya relatif tidak pernah dilatih, selain aspek permodalan usaha yang juga amat sangat terbatas. Sumber pendapatan Desa lain yang berasal dari bantuan Pemerintah dan Pemerintah Propinsi, sejak dulu sifatnya temporal tidak rutin kecuali dari pemerintah untuk Tunjangan Pendapatan Aparat Pemerintah Desa (TPAPD).

Selebihnya bantuan-bantuan seperti Bandes jumlahnya terlalu kecil dan sangat tidak No. 33/2004 hanya mengenal perimbangan keuangan pusat dan daerah, tidak sampai ke Desa. Ini berarti bahwa posisi Desa dalam rezim keuangan negara sangat lemah, sehingga kenapa konsep bantuan selalu ditonjolkan. Ini berarti Desa tidak mempunyai hak atas uang negara, jika rezim keuangan negara tidak mengenal Desa. Kedua, masalah besaran. Karena dialokasikan dari kabupaten, maka ADD jumlahnya sangat kecil, bahkan hanya dapat sisa-sia (residu) dari anggaran yang telah diambil untuk membayar gaji pegawai (PNS).

Di saat anggaran yang ditetapkan menjadi hak Desa seperti ADD sangat terbatas, yang langsung masuk ke Desa. Anggaran ini bersifat proyek yang datangnya tidak pasti dan sistem perencanaan dan APBDes, maka dapat dipastikan proyek itu tidak sesuai dengan konteks lokal, dan justru menciptakan gangguan bagi perencanaan Desa meski sering biasa. Tetapi kenyataannya Desa tetap miskin.

5. Ekonomi dan Pembangunan Desa

UU dan PP tidak mengamanatkan sedikitpun tentang pengelolaan sumberdaya alam Desa. dalam menjamin kesejahteraan masyarakatnya melalui pengaturan sumberdaya alam yang menjadi hajat hidup bagi penduduk penDesaan pada umumnya.

Dalam berbagai seminar, forum dan tulisan muncul wacana yang mengkawatirkan tentang kehilangan dan kerusakan sumberdaya alam di Desa. Hal ini karena berberapa alasan. kapasitas eksositem untuk menjamin kelestarian lingkungan hidup. Kedua, munculnya sosial, ekonomi dan politik di daerah dan Desa karena rusaknya dan langkanya sumberdaya alam.

Berbagai kalangan khususnya masyarakat dengan dukungan NGO dan donor juga telah mengingatkan tentang pentingnya pelestarian sumberdaya alam dan pemanfaatan yang semaksimal mungkin untuk kesejahteraan masyarakat local. Agenda otonomi Desa yang telah berjalan telah mendorong gelombang tuntutan masyarakat local agar mereka bisa mengontrol atas sumberdaya alam yang ada di lingkungannya untuk menjamin kalangan pemerintah pusat, kini pemerintah daerah ikut bekepentingan mengontrol atas sumberdaya alam di daerahnya guna peningkatan PAD-nya. Akibatnya, harapan Desa untuk menjadi agen yang penting di dalam menjaga kelsetarian sumberdaya alam sekaligus untuk memberikan kemakmuran bagi warganya tetap terancam. Oleh,karena itu, pembaharuan Desa ke depan harus memberikan kepercayaan kepada Desa untuk menjadi agen yang penting dalam pelestarian dan pemanfaatan sumberdaya alam bagi kesejahteraan penduduknya.

PP No. 72/2005 pasal 78 mengatakan bahwa Desa dapat mendirikan badan usaha. Kata dapat artinya bukan suatu keharusan. Idealnya keberadaan badan usaha Desa menjadi kemakmuran masyarakatnya. Desa sangat membutuhkan badan usaha karena ekonomi Desa selama ini mengalami keterpurukan. Selain itu, pada dasarnya Desa hadir untuk melayani komunitasnya baik memelihara tertib hukum, sosial maupun membantu terwujudnya kesejahteraan masyarakatnya.

Belajar dari pelaksanaan UU 22/1999, karena bunyi pasal tidak secara tegas mengharuskannya, maka banyak daerah dan Desa tidak memiliki prakarasa untuk mengembangkan bdan usaha Desa. UU 32/2004 tidak secara tegas mengmanatkan adanya keharusan Desa mengembangkan badan usaha. Jika negara hanya mengtaka bahwa Desa dapat membentuk badan usaha, maka seharusnya negara tidak perlu mengaturnya secara details ebagaimana nampak dalam PP 72/2005.

Pasal yang mengamanatkan bahwa BUMdes dikelola oleh pemerintah Desa bisa pasal PP menegaskan bahwa BUMDes adalah kegiatan ekonomi yang dimiliki oleh pemerintahan Desa yang dikelola oleh warga masyarakat.

PP belum menegaskan tentang bidang usaha yang dikelola oleh BUMDes. Ada baiknya ditegaskan bahwa bidang usaha yang dimaksud adalah yang bisa berfungsi untuk menfasilitasi dan memberdayakan usaha ekonomi yang dikemnbagkan oleh warga Desa, melindungi kepentingan umum, menfasilitsi kegiatan pelayanan public Desa. Ada beberapa contoh yang bisa dipetik dari usaha semacam itu. Di sector pertanian, misalnya Desa bisa yang menyeidakan input dan alat produksi dan layanan dengan harga jual dan sewa dan jasa yang lebih murah dibandingkan dengan harga di pasar; mengelola sampah dan pasar Desa sebagai kelanjutan dari pelayanan sosial di Desa. Intinya contoh tersebut menegaskan bahwa BUMDes bukan mengancam tetapi justru menjamin kesejahteraan masyarakatnya.

Masalah lain sering timbul di lapangan bahwa usaha BUMDes tidak digodok secara matang di tingkat Desa seheingga muncul kritik dari masyarakat. Ini terjadi karena bidang usahanya telah sesuai misalnya mengelola pasar Desa, tetapi Desa sendiri malah menyerahkan pembangunannya, menyewakan tanah kas Desa untuk bisnis perusahaan dari luar yang tidak banyak menjawab kebutuhan warga dalam mencari pekerjaan dan akses bekerja yang lebih mandiri dan berkelanjutan.

6. Kerjasama Antar Desa dan Relasi Desa-Kecamatan

Undang-undang No. 32/2004 maupun pasal 82-87 PP no. 72/2005 menyebutkan bahwa Desa dapat mengadakan kerjasama untuk kepentingan Desa yang diatur dengan melalui Camat. Selanjutnya, dalam pasal 214 ayat (4) UU no. 32/2004, pelaksanaan kerjasama antar Desa ataupun Desa dengan pihak ketiga dapat dilakukan dengan membentuk badan kerjasama.

Dalam Desain kedua regulasi nasional itu, Desa juga dimungkinkan melakukan kerjasama Desa dengan pihak ketiga. Ruang kerja sama antara Desa dengan pihak ketiga itu dapat meliputi bidang: peningkatan perekonomian masyarakat Desa; peningkatan pelayanan pendidikan; kesehatan; sosial budaya; ketentraman dan ketertiban; dan/ataupemanfaatan sumber daya alam dan teknologi tepat guna dengan memperhatikan kelestarian lingkungan.

Selain memberi peluang bagi adanya kerjasama antar Desa maupun antara Desa dengan pihak ketiga, dalam PP No. 72/2005 juga mengatur soal penyelesaian perselihan antar Desa. Dalam PP No. 72/2005 disebutkan siapa yang seharusnya mengambil peran dalam proses penyelesaiaan konflik antar Desa. Misalnya, perselisihan kerja sama antar Desa dalam satu kecamatan, difasilitasi dan diselesaikan oleh Camat. Perselisihan kerja sama antar Desa pada kecamatan yang berbeda dalam satu Kabupaten/Kota difasilitasi dan diselesaikan oleh Bupati/Walikota secara arbritase.

Penyelesaian perselisihan sebagaimana dilakukan secara adil dan tidak memihak. Penyelesaian perselisihan bersifat final. Perselisihan kerja sama Desa dengan pihak ketiga dalam satu kecamatan, difasilitasi dan diselesaikan oleh Camat Perselisihan kerja sama Desa dengan pihak ketiga pada kecamatan yang berbeda dalam satu Kabupaten/Kota difasilitasi dan diselesaikan oleh Bupati/Walikota. Apabila pihak ketiga tidak menerima penyelesaian perselisihan dapat mengajukan penyelesaian ke pengadilan.

Walaupun Undang-undang no. 32/2004 maupun PP no. 72/2005 sudah mengatur kerjasama antar Desa maupun kerjasama Desa dengan pihak ketiga, namun ada beberapa poin-poin kritis yang perlu didiskusikan bersama. Pertama, apa yang bisa menjadi basis kerjasama antar Desa. Hal ini penting untuk dibicarakan karena baik UU no. 32/ 2004 urusan pemerintahan apa saja yang bisa diselenggarakan melalui kerjasama antar Desa. UU no. 32/ 2004 hanya menyebutkan basis kerjasama dalah kepentingan Desa masing-masing. Sedangkan dalam PP no. 72/2005 dikatakan kerjasama dilakukan sesuai dengan kewenangannya. Dengan demikian, pengaturan mengenai basis kerjasama masih kabur dijalankan melalui kerjasama antar Desa.

Kedua, format kerjasama yang diatur dalam Undang-undang maupun PP masih bersifat horisontal, dalam arti hanya mengatur kerjasama antar Desa. Bagimana dengan kemungkinan kerjasama antar Desa dengan pemerintah kabupaten? Desain kearah kerjasama dengan pemerintah kabupaten menjadi penting untuk diperbincangkan karena dalam UU no. 32/ 2004 juga dikenal dengan urusan pemerintahan yang bersifat concurrent. pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilakukan bersama antara pemerintah dengan pemerintah daerah. Pertanyaannya mengapa urusan concurrent tidak diberlakukan dalam konteks hubungan Desa dengan kabupaten.

Ketiga, apa yang menjadi prinsip dasar dalam membangun kerjasama antar Desa? Undang-undang maupun PP seharusnya mengatur prinsip yang bisa dipakai oleh Desa dalam membangun kerjasama, misalnya: prinsip eksternalitas (bahwa kerjasama seharusnya memperhatikkan dampak/akibat yang ditimbulkan dalam kerjasama tersebut); prinsip akuntabilitas (dimana kerjasama itu menjamin berjalankan akuntabilitas); prinsip efisiensi (dimana kerjasama dilakukan dengan memperhatijkan sumberdaya untuk mendapatkan ketepatan, kepastian dan kecepatan hasil dan terakhir); prinsip keserasian (kerjasama diselenggarakan dengan prinsip saling berhubungan dan saling mendukung).

Keempat, menyangkut format kelembagaan kerjasama antar Desa. Pertanyaan kunci yang muncul adalah apakah format kerjasama antar Desa dilakukan melalui pembentukkan Badan kerjasama antar Desa. Secara politik pilihan untuk mengedepankan Badan kerjasama antar Desa hanya memayungi kepentingan Desa yang bersifat horisontal. Namun, Desain ini tidak memiliki ruang dan kapasitas politik untuk membangun akses vertikal. Hal ini berbeda dengan model Asosiasi yang pernah dikenalkan oleh UU no. 22 tahun 1999.

Kelima, besarnya ruang intervensi kabupaten dalam pengaturan tentang kerjasama antar Desa. Hal ini sangat terkait dengan keharusan setiap kerjasama dilaporkan pada Bupati/ walikota melalui Camat. Lebih-lebih, pengaturan lanjutan kerjasama antar Desa atau kerjasama Desa dengan pihak ketiga dimanatkan oleh UU harus melalui Peraturan Daerah. Dalam realitasnya, pemberian ruang yang besar bagi kabupaten disatu sisi justru membuat ruang inisiatif dan kreativitas dari Desa menjadi terbatas.

Keenam, menyangkut model penyelesaian (resolusi) konflik antar Desa. UU no. 32 Tahun 2004 dan PP no. 72/2005 menempatkan peran Camat dan Bupati dalam memfasilitasi dengan model penyelsaian konflik yang berbasiskan budaya atau adat yang sudah

berkembang antar Desa.

Seiring dengan diberlakukannya UU No. 22 tahun 1999 yang direvisi dengan UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan Daerah, pemerintah kecamatan mengalami perubahan status, dari “perangkat wilayah’ dalam asas dekonsentrasi menjadi “perangkat daerah” kecamatan dan kelurahan. Hal ini ditegaskan kembali dalam pasal 1 PP no. 72/ 2005 b dan daerah kota.

Sebagai konsekuensi dari perubahan status tersebut adalah camat bukan lagi sebagai kepala wilayah. Camat bukan lagi menjadi kepala wilayah yang memiliki kekuasaan terhadap wilayah administrasi pemerintahan yang dipimpinnya. Di wilayah kecamatan, sama dengan perangkat daerah lainnya yang ada di kecamatan seperti kepala cabang dinas, kepala UPTD, dan sebagainya. Dengan demikian, camat tidak dengan serta merta memegang kewenangan penuh untuk menjalankan urusan-urusan pemerintahan umum yang meliputi pengawasan, koordinasi serta kewenangan residu lainnya (Wasistiono, 2002: 27).

Status wilayah kecamatan pun berubah dari wilayah administrasi menjadi wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah kabupaten/kota. Kini wilayah kecamatan hanya menjadi wilayah kerja dari kantor kecamatan yang merupakan salah satu perangkat daerah unsur lini. Daerah kecamatan bukan lagi menjadi wilayah kekuasaan camat sebagai kepala atau penguasa wilayah. Daerah kecamatan hanyalah batas spasial bagi operasionalisasi camat sebagai perangkat daerah.

Sebagaimana diatur dalam pasal 126 ayat (2) UU No. 32 tahun 2004, kewenangan yang dimiliki oleh kecamatan merupakan hasil pelimpahan sebagian wewenang bupati atau walikota untuk menangani sebagian urusan otonomi daerah.

Selain itu, sebagaimana diatur dalam dalam ayat (3), kecamatan juga bertugas menyelenggarakan tugas umum pemerintahan yang meliputi:

a) mengkoordinasikan kegiatan pemberdayaan masyarakat;

b) mengkoordinasikan upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;

c) mengkoordinasikan penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;

d) mengkoordinasikan pemeliharaan prasarana dan fasilitas pelayanan umum;

e) mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan di tingkat kecamatan;

f) membina penyelenggaraan pemerintahan Desa dan/atau kelurahan;

g)melaksanakan pelayanan masyarakat yang menjadi ruang lingkup tugasnya dan/atau yang belum dapat dilaksanakan pemerintahan Desa atau kelurahan.

Sementara dalam pasal 127 UU No. 32 tahun 2004 disebutkan bahwa kelurahan dibentuk di wilayah kecamatan dengan Perda berpedoman pada Peraturan Pemerintah. Disampaikan pula dalam pasal 127 ayat (4) bahwa Lurah diangkat oleh Bupati/ Walikota atas usul Camat dan dalam ayat (5) ditegaskan dalam melaksanakan tugasnya, Lurah bertanggungjawab kepada Bupati/ Walikota mellaui Camat. Dalam melaksanakan tugas dan fungsinya, lurah melakukan koordinasi dengan Camat dan instansi vertikal yang berada di wilayah kerjanya (pasal 7 PP 73/2005). Dalam pasal 23 disebutkan Pembinaan teknis dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan kelurahan dan lembaga kemasyarakatan dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota dan Camat. Pembinaan teknis dan pengawasan Camat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 23 ayat (2) meliputi :

a) memfasilitasi administrasi tata pemerintahan kelurahan;

b) memfasilitasi pengelolaan keuangan kelurahan dan pendayagunaan aset daerah

yang dikelola oleh kelurahan;

c) memfasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;

d) memfasilitasi pelaksanaan tugas lurah dan perangkat kelurahan;

e) memfasilitasi upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;

f) memfasilitasi pengembangan lembaga kemasyarakatan;

g) memfasilitasi pembangunan partisipatif;

h) memfasilitasi kerjasama kelurahan dengan pihak ketiga; dan

i) memfasilitasi pelaksanaan pemberdayaan masyarakat kelurahan.

Berbeda dengan posisi Camat yang relatif kuat dalam relasi dengan kelurahan, maka posisi kecamatan dalam kaitannya dengan Desa ditekankan pada dua: pertama, intermediary agency (kalau tidak mau dikatakan sebagai “tukang pos”. Hal ini terlihat jelas dalam pasal 15 ayat (3), PP no. 72/2005 disebutkan bahwa laporan penyelenggaraan pemerintahan Camat 1 (satu) kali dalam satu tahun dan Laporan akhir masa jabatan Kepala Desa disampaikan kepada Bupati/Walikota melalui Camat dan kepada BPD. Posisi kedua adalah posisi fasilitator. Hal ini ditegaskan dalam pasal 98 ayat (2) PP no. 72/2005 yang menyebutkan Pemerintah Kabupaten/Kota dan Camat wajib membina dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan Desa dan lembaga kemasyarakatan.

Pembinaan dan pengawasan Camat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 98, meliputi:

a) memfasilitasi penyusunan peraturan Desa dan peraturan kepala Desa;

b) memfasilitasi administrasi tata pemerintahan Desa;

c) memfasilitasi pengelolaan keuangan Desa dan pendayagunaan aset Desa;

d) memfasilitasi pelaksanaan urusan otonomi daerah Kabupaten/Kota yang

diserahkan kepada Desa;

e) memfasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;

f) memfasilitasi pelaksanaan tugas kepala Desa dan perangkat Desa;

g) memfasilitasi upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;

h) memfasilitasi pelaksanaan tugas, fungsi, dan kewajiban lembaga kemasyarakatan;

i) memfasilitasi penyusunan perencanaan pembangunan partisipatif;

j) memfasilitasi kerjasama antar Desa dan kerjasama Desa dengan pihak ketiga;

k) memfasilitasi pelaksanaan pemberdayaan masyarakat Desa.;

l) memfasilitasi kerjasama antar lembaga kemasyarakatan dan kerjasama lembaga

kemasyarakatan dengan pihak ketiga;

m) memfasilitasi bantuan teknis dan pendampingan kepada lembaga kemasyarakatan;

dan

n) memfasilitasi koordinasi unit kerja pemerintahan dalam pengembangan lembaga

kemasyarakatan.

Mempelajari perkembangan kerangka regulasi nasional tentang kecamatan dan hubungan kecamatan dengan Desa/ kelurahan, ada beberapa poin-poin kritis yang perlu didiskusikan lebih lanjut. Pertama, posisi Kecamatan yang mengambang. Hal ini terlihat dari ketidakjelasan definisi dan ruang lingkup dari tugas dan kewenangan yang mereka miliki. Misalnya definisi dan ruang lingkup kewenangan fasilitasi dan koordinasi. Ketidakjelasan ruang lingkup ini seringkali menempatkan kecamatan pada posisi yang tidak jelas dan “mengambang”.

Disatu sisi, menurut UU 32/2004 dan PP No. 72/2005, kecamatan sepertinya menerima pelimpahan banyak kewenangan namun tidak cukup menjadi “senjata” yang mumpuni; seperti mmepunyai kewenangan membina dan mengawasi penyelenggaraan pemerintahan Desa dan lembaga kemasyarakatan. Namun, dalam UU itu juga disebutkan bahwa Camat hanya sebagai bagian dari perangkat daerah yang kewenangannya bisa ditafsirkan terbatas hanya semata-mata menjadi “tukang pos” antara Desa dengan pemerintah kabupaten. Perdebatan tentang eksistensi kecamatan sampai pada beberapa pilihan: pilihan ekstrim adalah pembubaran; pilihan beriutnya adalah dilakukan redefinisi/ reposisi kecamatandan pilihan terakhir kecamatan tetap dalam posisi saat ini namun dilakukan dengan memperjelas fungsinya.

Kedua, bagaimana menempatkan kecamatan, apakaah kecamatan dilihat sebagai institusi birokrasi ataukan arena (space)? Kalau dilihat sebagai institusi maka kecamatan merupakan bagian dari struktur pemerintahan di ranah lokal. Sedangkan, kecamatan sebagai arena (space) merupakan cara pandang yang menempatkan kecamatan merupakan ruang bagi Desa untuk memenuhi kebutuhan bersamanya, baik dalam pelayanan publik maupun pembangunan.

Ketiga, penyeragaman pengaturan tentang kecamatan. Masalah yang terkait dengan kewenangan kecamatan lainnya adalah adanya kecenderungan penyeragaman format pengaturan kecamatan. Padahal masing-masing daerah memiliki karakteristik yang sangat variatif; baik dari sisi luas geografis, relasi antar Desa dan sebagainya. Bila pengaturan kecamatan cenderung seragam dan tidak sensitif dengan keragaman konteks daerah maka dapat dipastikan upaya penanganan masalah-masalah public dan proses delivery pelayanan publik yang dilakukan oleh kecamatan tidak akan pernah berjalan secara optimal.

Poin kritis keempat adalah “Mindset” kecamatan sebagai wilayah adminsitratif yang belum berubah. Ironisnya, dalam kenyataan mindset lama yang menganggap kecamatan sebagai wilayah administrasi pemerintahan dan camat sebagai sebagai penguasa wilayah masih mengakar sangat kuat. Baik masyarakat maupun pemerintah Desa sendiri secara faktual masih melihat camat sebagai kepala wilayah dengan fungsifungsi sosial yang mengikat. Hingga saat ini, Desa masih menempatkan camat sebagai kepala wilayah yang memiliki peran-peran sosial seperti mediasi konflik, komunikasi sosial, memimpin acara-acara sosial, dan sebagainya. Camat masih ditempatkan sebagai salah satu tokoh masyarakat dan penguasa penting di wilayah kecamatan yang diharapkan dengan kekuasaan yang dimilikinya akan memainkan peran-peran sosial lebih jauh.