Teori Nilai Konstitusi Dalam Perspektif Konstitusi Indonesia

TEORI NILAI KONSTITUSI

Nilai konstitusi yang dimaksud di sini adalah nilai (values) sebagai hasil penilaian atas pelaksanaan norma- norma dalam suatu konstitusi dalam kenyataan praktik. Sehubungan dengan hal itu, para penstudi hokum ketika berbicara masalah nilai konstitusi maka selalu mengacu pada teori yang diajukan oleh Karl Loewenstein dalam bukunya “Reflection on the Value of Constitutions” membedakan 3 (tiga) macam nilai atau the values of the con- stitution, yaitu (i) normative value; (ii) nominal value; dan (iii) semantical value. Jika berbicara mengenai nilai konstitusi, para sarjana hukum kita selalu mengutip pendapat Karl Loewenstein mengenai tiga nilai normatif, nominal, dan semantik ini.

Menurut pandangan Karl Loewenstein, dalam setiap konstitusi selalu terdapat dua aspek penting, yaitu sifat idealnya sebagai teori dan sifat nyatanya sebagai praktik. Artinya, sebagai hukum tertinggi di dalam konstitusi itu selalu terkandung nilai-nilai ideal sebagai dassollen yang tidakselalu identik dengan das sein ataukeadaan nyatanya di lapangan.

Jika antara norma yang terdapat dalam konsititusi yang bersifat mengikat itu dipahami, diakui, diterima, dan dipatuhi oleh subjek hukum yang terikat padanya, maka konstitusi itu dinamakan sebagai konstitusi yang mempunyai nilai normatif. Kalaupun tidak seluruh isi
konstitusi itu demikian, akan tetapi setidak-tidaknya norma-norma tertentu yang terdapat di dalam konstitusi itu apabila memang sungguh-sungguh ditaati dan berjalan sebagaimana mestinya dalam kenyataan, maka norma-norma konstitusi dimaksud dapat dikatakan berlaku sebagai konstitusi dalam arti normatif. Akan tetapi, apabila suatu undang-undang dasar,
sebagian atau seluruh materi muatannya, dalam kenyataannya tidak dipakai sama sekali sebagai referensi atau rujukan dalam pengambilan keputusan dalam pe- nyelenggaraan kegiatan bernegara, maka konstitusi ter- sebut dapat dikatakan sebagai konstitusi yang bernilai
nominal.

Manakala dalam kenyataannya keseluruhan bagian atau isi undang-undang dasar itu memang tidak dipakai dalam praktik, maka keseluruhan undang- undang dasar itu dapat disebut bernilai nominal. Misalnya, norma dasar yang terdapat dalam konstitusi yang
tertulis (schreven constitutie) menentukan A, akan tetapi konstitusi yang dipraktikkan justru sebaliknya yaitu B, sehingga apa yang tertulis secara expressis verbis dalam konstitusi sama sekali hanya bernilai nominal saja.

Dapat pula terjadi bahwa yang dipraktikkan itu hanya sebagian saja dari ketentuan undang-undang dasar, sedangkan sebagian lainnya tidak dilaksanakan dalam praktik, sehingga dapat dikatakan bahwa yang berlaku normative hanya sebagian, sedangkan sebagian lainnya hanya ber- nilai nominal sebagai norma-norma hukum di atas kertas “mati”. Sedangkan konstitusi yang bernilai semantic adalah konstitusi yang norma-norma yang terkandung di dalamnya hanya dihargai di atas kertas yang indah dan dijadikan jargon, semboyan, ataupun “gincu-gincu ketatanegaraan” yang berfungsi sebagai pemanis dan sekaligus sebagai alat pembenaran belaka. Dalam setiap pidato, norma-norma konstitusi itu selalu dikutip dan dijadikan dasar pembenaran suatu kebijakan, tetapi isi ke- bijakan itu sama sekali tidak sungguh-sungguh melaksa- nakan isi amanat norma yang dikutip itu. Kebiasaan se- perti ini lazim terjadi di banyak negara, terutama jika di negara yang bersangkutan tersebut tidak tersedia meka- nisme untuk menilai konstitusionalitas kebijakan-kebijakan kenegaraan (state’s policies) yang mungkin me- nyimpang dari amanat undang-undang dasar. Dengan demikian, dalam praktik ketatanegaraan, baik bagian- bagian tertentu ataupun keseluruhan isi undang-undang dasar itu, dapat bernilai semantik saja

Konstitusi adalah hukum tertinggi suatu negara, tanpa konstitusi negara tidak mungkin terbentuk, dengan demikian kontitusi menempati posisi yang sangat vital dalam kehidupan ketatanegaraan suatu negara. Sehingga dalam hirarki perundang-undangan konstitusi menempati urutan teratas (grund norm) dalam segitiga atau lebih dikenal dengan teori stufen bau desrecth. Walaupun menurut A.G Pringgodigdo, eksistensi suatu negara diisyaratkan oleh empat unsur, antara lain sebagai berikut:[1]

1. Memenuhi unsur pemerintahan yang berdaulat;
2. Wilayah tertentu;
3. Rakyat yang hidup teratur sebagai suatu bangsa (nation);
4. Pengakuan dari negara-negara lain.

Keempat unsur untuk berdirinya suatu negara diatas pada dasarnya telah cukup untuk mendirikan suatu negara. Namun hal tersebut belum cukup untuk menjamin terlaksananya fungsi ketatanegaraan suatu bangsa kalau belum ada dasar hukum yang mengaturnya. Hukum dasar itulah yang kemudian dikonkritisasikan dalam bentuk konstitusi, bentuknya sendiri dapat berupa konstitusi tertulis atau lebih dikenal dengan Undang-Undang dasar dan konstitusi tidak tertulis sebagaimana yang digunakan oleh negara Inggris, Israel dan Kanada.

Prof. Mr. Djokosutono melihat pentingnya konstitusi (grondwet)dari dua segi.[2] Pertama, dari segi isi (naar de inhoud) karena konstitusi memuat dasar (grondslagen) dari struktur (inrichting) dan memuat fungsi (administratie) negara. Kedua, dari segi bentuk (naar de maker) oleh karena yang memuat konstitusi bukan sembarang orang atau lembaga. Oleh sebab itu isi dari konstitusi suatu negara menjadi penting dan harus memiliki nilai-nilai normatif serta tujuan pendirian suatu bangsa yang dituangkan dalam bentuk pasal-pasal yang tercantum didalamnya. Dalam praktik ketatanegaraan sering pula terjadi, bahwa suatu konstitusi yang tertulis tidak berlaku secara sempurna, karena salah satu atau beberapa pasal didalamnya tidak dijalankan lagi, sehingga konstitusi tidak lebih hanya untuk kepentingan penguasa saja, namun banyak pula konstitusi yang dijalankan sesuai dengan pasal-pasal yang ditentukannya.[3] Sehubungan dengan hal itu, Karl Loewenstein dalam bukunya “Reflection on the Value of Constitutions” membedakan 3 macam nilai atau the values of the constitution, yaitu; (1) normative value; (2) nominal valu; (3) semantical value.[4] Jika berbicara nilai konstitusi, para sarjana hukum kita selalu mengutip pendapat Karl Loewenstein mengenai tiga nilai normatif, nominal, dan semantik ini.[5]

Menurut Karl Lowenstein setiap konstitusi selalu terdapat dua aspek penting, yaitu sifat idealnya sebagai teori (das sollen)dan sifat nyatanya sebagai praktik (das sein). Suatu konstitusi yang mengikat itu bila dipahami, diakui, diterima, dan dipatuhi oleh masyarakat bukan hanya berlaku dalam arti hukum, akan tetapi juga merupakan suatu kenyataan yang hidup dalam arti sepenuhnya diperlukan dan efektif, maka konstitusi tersebut dinamakan konstitusi yang mempunyai nilai normatif. Namun bila suatu konstitusi sebagian atau seluruh materi muatannya, dalam kenyataannya tidak dipakai atau pemakaiannya kurang sempurna dalam kenyataan. Dan tidak dipergunakan sebagai rujukan atau pedoman dalam pengambilan keputusan dalam penyelenggaraan kegiatan bernegara, maka dapat dikatakan konstitusi tersebut bernilai nominal. Misalnya dalam konstitusi menentukan A, namun dalam kenyataan dilapangan justru kenyataannya terbalik yang digunakan adalah B. sehingga apa yang ditulis dalam konstitusi hanya bernilai nominal saja. Dalam Praktiknya dapat pula terjadi percampuran antara nilai nominal dan normatif. Hanya sebagian saja dari ketentuan undang-undang dasar yang dilaksanakan, sedangkan sebagian lainnya tidak dilaksanakan dalam praktik, sehingga dapat dikatakan bahwa yang berlaku normatif hanya sebagaian, sedangkan sebagaian lainnya hanya bernilai nominal.[6] Suatu konstitusi disebut konstitusi yang bernilai semantik jika norma-norma yang terkandung didalamnya secara hukum tetap berlaku, namun dalam kenyataannya adalah sekedar untuk memberikan bentuk untuk melaksanakan kekuasaan politik semata. Sehingga banyak kalangan yang menilai konstitusi hanya sebagai “jargon” atau semboyan pembenaran sebagai alat pelanggenagan kekuasaan saja.

Bagaimana Dengan Nilai Konstitusi Indonesia ?

Berbicara konstitusi Indonesia tidak terlepas dari konstitusi tertulisnya yakni, Undang-Undang Dasar (UUD) 1945. UUD 1945 sebelum amandemen memiliki kecenderungan bersifat konstitusi yang bernilai semantik. Contohnya UUD 1945 pada zaman Orde baru dan Orde lama pada waktu itu berlaku secara hukum, tetapi dalam praktiknya keberlakuan itu semata-mata hanya untuk kepentingan penguasa saja dengan dalih untuk melaksanakan Undang-Undang dasar 1945. Kenyataan itu dapat kita lihat dalam masa Orde Lama ikut campur penguasa dalam hal ini esekutif (Presiden) dalam bidang peradilan, yang sebenarnya dalam pasal 24 dan 25 Undang-Undang dasar 1945 harus bebas dan tidak memihak, hal tersebut dapat terlihat dengan adanya Undang-undang No. 19 tahun 1965. Pada masa Orde Baru konstitusi pun menjadi arena pelanggengan kekuasaan hal tersebut terlihat dengan rigidnya sifat konstitusi yang “sengaja” dibuat dengan membuat peraturan atau prosedur perubahan demikian sulit, padahal Undang-Undang Dasar pada saat itu dibentuk dengan tujuan sebagai Undang-Undang Dasar sementara, mengingat kondisi negara yang pada waktu itu telah memproklamirkan kemerdekaan maka diperlukanlah suatu Undang-Undang dasar sebagai dasar hukum tertinggi.[7] Namun dikarenakan konstitusi tersebut masih dimungkinkan untuk melanggengakan kekuasaan, maka konstitusi tersebut dipertahankan. Maka timbulah adigium negatif “Konstitusi akan dipertahankan sepanjang dapat melanggengkan kekuasaan”.

Pasca perubahan Undang-Undang Dasar 1945 amandemen ke-4, memberikan nilai lain pada konstitusi kita. Dalam beberapa pasal konstitusi kita memiliki nilai nominal, namun untuk beberapa pasal memiliki nilai normatif. Misal pada pasal 28 A-J UUD 1945 tentang Hak Asasi manusia, namun pada kenyataan masih banyak pelanggaran atas pemenuhan hak asasi tersebut, katakanlah dalam pasal 28B ayat (2), yang berbunyi “Setiap orang berhak atas kekeluargaan hidup, tumbuh, dan berkembang serta berhak atas perlindungan dari kekerasan dan diskriminasi (penebalan tulisan oleh penulis). Walaupun dalam ayat tersebut terdapat hak atas perlindungan dari kekerasan dan diskriminasi namun kenyataannya masih banyak diskriminasi-diskriminasi penduduk pribumi keturunan. Terlebih pada era orde baru. Kemudian pasal 29 ayat (2), yang berbunyi “ Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu”. Perkataan Negara menjamin kemerdekaan menjadi sia-sia kalau agama yang diakui di Indonesia hanya 5 dan 1 kepercayaan. Hal tersebut menjadi delematis dan tidak konsekuen, bila memang kenyataan demikian, mengapa tidak dituliskan secara eksplisit dalam ayat tersebut. Hal lain adalah dalam pasal 31 ayat (2), yang berbunyi “ Setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib membiayainya” . Kata-kata wajib membiayainya seharusnya pemerintah membiayai seluruh pendidikan dasar tanpa terdikotomi dengan apakah sekolah tersebut swasta atau negeri, karena kata wajib disana tidak merujuk pada sekolah dasar negeri saja, seperti yang dilaksanakan pemerintah tahun ini, tetapi seluruh sekolah dasar. Pasal selanjutnya adalah pasal 33 ayat (3), yang berbunyi “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Kata dipergunakan dalam ayat tersebut tampaknya masih jauh dari kenyataan, betapa tidak banyak eskploitasi sumber daya alam bangsa ini yang dikuras habis oleh perusahaan asing yang sebagian besar keuntungannya di bawa pulang ke negara asal mereka. Kondisi demikian masih jauh dari tujuan pasal tersebut yakni kemakmuran rakyat bukan kemakmuran investor. Selanjutnya pasal 34 ayat (1), yang berbunyi “ fakir miskin dan anak-anak yang terlantar dipelihara oleh negara”. Kata dipelihara disini bukan berarti fakir miskin dan anak-anak terlantar dibiarkan “berpesta ngemis” atau bergelandang tanpa dicari solusi dan menjamin jaminan sosial dimana sesuai dengan tujuan awal, yakni kesemakmuran seluruh rakyat Indonesia.

Kesimpulan dari pemaparan diatas tampaknya UUD kita mempunyai nilai nominal. Sebab walaupun secara hukum konstitusi ini berlaku dan mengikat peraturan dibawahnya, akan tetapi dalam kenyataan tidak semua pasal dalam konstitusi berlaku secara menyeluruh, yang hidup dalam arti sepenuhnya diperlukan dan efektif dan dijalankan secara murni dan konsekuen.

---

[1] Dikutip oleh Dahlan Thaib (et al), Teori dan Hukum Konstitusi, PT. Rajagrafindo persada, Jakarta, 2008, hlm.58

[2] Ibid,hlm. 58

[3] Moh.Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta, Pusat Studi Hukum Tata Negara, 1988, hlm.72

[4] Karl Lowewenstein, “Reflection on the Value of Constitutions in Our Revolutionary Age”,dalam Arnold J Zurcher, hlm.213

[5] Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hlm.135

[6] Ibid, hlm. 136

[7] Lihat, Sri Soemantri, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, Cetakab ke-3, P.T. Alumni, Bandung, 2006, hlm. 275