MASALAH HARMONISASI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Oleh ; Turiman Fachturahman Nur

A. Harmonisasi Hukum
Sebagaimana telah dibahas sebelumnya bahwa dalam negara hukum, maka konstitusi (baca: UUD 1945) harus menjadi acuan dalam penyelenggaraan negara dan kehidupan warga negara. Dalam hal ini, maka sistem pemerintahannya perlu menghadirkan adanya suatu tata hukum, yang menjadi bingkai norma-norma hukum agar saling terkait dan tersusun menjadi sebuah sistem. Di mana setiap norma hukum dalam sistem tersebut tidak boleh mengesampingkan atau bahkan bertentangan norma hukum yang lainnya.
Dengan demikian dalam negara hukum, sistem hukumnya harus tersusun dalam tata norma hukum secara hirarkis dan tidak boleh saling bertentangan di antara norma-norma hukumnya baik secara vertikal maupun horizontal. Sehingga jika terjadi konflik antar norma-norma tersebut maka akan tunduk pada norma-norma logisnya, yakni norma-norma dasar yang ada dalam konstitusi.
Karakteristik dari norma hukum yang bersumber pada norma dasar itu meliputi prinsip konsistensi dan legitimitas. Di mana suatu norma hukum tetap akan berlaku dalam suatu sistem hukum sampai daya lakunya diakhiri melalui suatu cara yang ditetapkan dalam sistem hukum, atau digantikan norma lain yang diberlakukan oleh sistem hukum itu sendiri. Dalam karakteristik tersebut maka berlaku prinsip-prinsip, antara lain lex posterior derogate legi priori (norma hukum yang baru membatalkan norma hukum yang terdahulu), lex superior derogate legi inferiori (norma hukum yang lebih tinggi tingkatannya membatalkan norma hukum yang lebih rendah), dan lex specialis derogate legi generalis (norma hukum yang bersifat khusus membatalkan norma hukum yang bersifat umum).
Namun demikian terhadap prinsip hukum yang terakhir di atas (baca: lex specialis) tersebut tentu berlaku yang sebaliknya, artinya merupakan keadaan “menyimpang” dari ke-harmonisasian norma-norma dalam tatanan hirarki sistem hukum nasional. Hal ini tentu hanya boleh terjadi apabila norma-norma hukum yang umum memang tidak jelas atau mengatur norma hukum yang memang dibutuhkan. Sehingga meskipun lex specialis dapat dipandang sebagai suatu “masalah” dalam politik harmonisasi hukum, ia masih berada dalam koridor atau kerangka hukum beralas dari norma-norma dasar dalam konstitusi.
Dalam kaitan politik harmonisasi hukum tersebut menurut UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan telah memberikan pedoman dalam pembentukan peraturan perundang-undangan antara lain diatur: (1) mengenai asas sebagaimana diatur dalam Pasal 5; (2) materi muatan sebagaimana diatur dalam Pasal 6; (3) jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7; dan Bab V tentang pembentukannya. Di mana khusus tentang “harmonisasi” dalam UU No. 10 Tahun 2004 ini memang hanya disebut satu kali, yakni dalam Pasal 18 ayat (2). Dalam Pasal ini disebutkan; “Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan” (baca: Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia).
Dengan adanya ketentuan Pasal 18 ayat (2) tersebut maka harmonisasi hukum secara tegas dibebankan kepada suatu kementerian, yakni Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia. Hal ini dikandung maksud agar norma-norma dalam rancangan undang-undang dimaksud tidak bertentangan secara vertikal dengan UUD 1945 dan horizontal dengan undang-undang lain. Sayangnya dalam politik harmonisasi hukum ini tidak mutatis mutandis diberlakukan terhadap rancangan undang-undang hasil inisiatif DPR, dan juga jenis peraturan perundang-undangan yang lain: (a) Peraturan Pemerintah; (b) Peraturan Presiden; (c) Peraturan Daerah. Akibatnya, secara normatif terhadap peraturan perundang-undangan itu tidak terikat “proses” harmonisasi dalam pembentukannya. Bersyukur bahwa dalam penyusunan jenis peraturan perundang-undangan tersebut secara konvensi prosesnya juga diharmonisasikan ke Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia. Namun jelas hal itu tidak mengikat secara hukum, padahal politik harmonisasi ini sesungguhnya wajib hukumnya. Hal ini diperlukan guna meminimalisir judicial review ke Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung. Selain itu politik harmonisasi hukum sendiri adalah keniscayaan dalam suatu negara hukum.
Pertentangan antar peraturan perundang-undangan menjadi salah satu masalah hukum di Indonesia yang tak kunjung selesai. Banyak produk hukum yang dihasilkan DPR maupun pemerintah tidak sinkron dengan peraturan lain, baik yang setara maupun lebih tinggi kedudukannya. Kualitas harmonisasi dan sinkronisasi rancangan peraturan perundang-undangan jadi perhatian utama banyak pemerhati hukum. Bahkan tak jarang, peraturan organik tidak merujuk sama sekali pada peraturan yang lebih tinggi.
Berbagai kalangan menilai, hal ini disebabkan proses harmonisasi dan sinkronisasi rancangan peraturan perundang-undangan tidak maksimal. Kementerian Hukum dan HAM sebagai penanggungjawab dianggap tidak melakukan harmonisasi dan sinkronisasi dengan baik rancangan peraturan dengan peraturan yang sudah ada. Akibatnya, tidak sedikit aturan baru yang bertentangan dengan aturan yang berlaku lebih awal.
Menurut M. Aliamsyah, staf Direktorat Publikasi Kerjasama dan Pengundangan Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-Undangan Kemenkumham menyatakan, bahwa proses harmonisasi dan sinkronisasi sering terkendala akibat tidak lengkapnya data peraturan perundang-undangan yang dimiliki. “Masih terdapat kesulitan pengelolaan sistem informasi peraturan perundang-undangan yang terpadu dan akurat" kesulitan lain yang sering menghambat harmonisasi hukum, disebabkan administrasi peraturan di kementerian atau lembaga negara (K/L) tidak begitu baik. Seringkali prosesnya lama untuk sampai di Kemenkumham. bahkan, ada file peraturan yang sudah kami unggah ke jaringan database Kemenkumhan diminta kembali oleh kementerian yang bersangkutan. Alasannya, perlu perbaikan redaksional. Padahal sudah ditandatangani menteri." Saat ini baru 20 kementerian yang mengundangkan peraturannya di lembaran negara. Sisanya 14 kementerian lain tidak mengundangkan peraturan menteri ke lembaran negara. seharusnya, begitu peraturan perundangan ditandatangani, bisa langsung diunggah. Itu kan sudah masuk hak publik atas informasi.
Ada dua alasan penting atas kebutuhan database perundang-undangan yang lengkap dan akurat. Pertama, memenuhi ketentuan perundang-undangan. Setiap undang-undang mewajibkan pemerintah untuk menempatkannya di lembaran negara. “Ini untuk memenuhi asas publisitas. Kedua, database peraturan sangat diperlukan agar publik dapat dengan mudah mengetahui peraturan perundang-undangan. Sebab, setiap warga negara diwajibkan untuk mengetahui dan memahami peraturan perundang-undangan, mengapa demikian karena tidak boleh beralasan belum tahu kalau ada aturannya (asas fiksi hukum).
Pentingnya hamornisasi hukum dapat ditegaskan, bahwa akses publik terhadap publikasi peraturan perundang-undangan merupakan elemen penting negara demokrasi. seharusnya model database ideal tidak hanya memuat koleksi peraturan perundang-undangan, seharusnya juga dilengkapi dengan kumpulan putusan pengadilan dan bahan sekunder lainnya. Misalnya, memorie van toelichting, naskah akademis, artikel, jurnal, dan berita hukumonline.

B. Virus "Egoisme Sektoral"
Mengatasi hal ini, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional berinisiatif mendorong upaya penyatuan database hukum nasional. Menurut Direktur Analisa Peraturan Perundang-Undangan Bappenas, Arif Christiono Soebroto, masalahnya karena tidak hanya satu lembaga yang berwenang menyebarkan informasi terkait peraturan perundang-undangan. Peraturan setingkat UU, dan PP bisa disebarkan oleh Sekretariat Negara, Kemenkumhan, dan kementerian pemrakarsa, bahkan, untuk perda Kemendagri juga ikut menyebarkan.
Ada beberapa kendala sehingga penyatuan database ini sulit. Pertama, koordinasi antar lembaga sangat minim. Virus Egoisme sektoral masih melingkupi kementerian dan lembaga terkait, terutama lembaga pemrakarsa. Selain itu, visi dan kepedulian setiap lembaga perlu ditingkatkan, artinya belum semua kementerian dan lembaga pemerintahan menganggap penting database peraturan yang lengkap dan akurat.
Solusinya perlu ditempuh oleh Bappenas sebagai lembaga koordinasi antar institusi berupaya menghidupkan lagi wacana penyatuan database peraturan perundang-undangan ini secara nasional. Meski demikian, ia mengakui Bappenas tidak dapat menjalankan upaya ini dengan baik tanpa komitmen dan inisiatif dari kementerian atau lembaga lain. Karena Bappenas bukan departemen teknis.
Secara institusional sebenarnya secara sistem kita lebih mendukung pemberdayaan sistem database yang sudah dilakukan Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) di berdayakan kembali. Proyek ini sebenarnya sudah dimulai sejak akhir tahun 1970-an melalui Sistem Jaringan Data dan Informasi (SJDI), sebaiknya itu saja yang kita perbaiki. Kita lihat apa kendalanya selama ini. Apakah masalah anggaran, sarana prasarana, atau SDM. Itulah yang kita sempurnakan. Artinya Penyatuan database secara nasional ini bukanlah sesuatu yang sulit diwujudkan jika semua punya komitmen, satu tahun juga selesai.

C. Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan di Indonesia
Pembentukan peraturan perundang-undangan adalah proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan. Di antara rangkaian proses di atas ada proses yang tidak disebutkan secara tegas tetapi mempunyai peran yang sangat penting, yaitu proses pengharmonisasian. Dengan demikian, pengharmonisasian merupakan salah satu dari rangkaian proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Proses pengharmonisasian dimaksudkan agar tidak terjadi atau mengurangi tumpang tindih peraturan perundang-undangan.
Permasalahannya adalah karena tidak disebutkan secara tegas dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, pertanyaannya adalah pada tahap apa proses pengharmonisasian itu dilakukan? Sebetulnya proses pengharmonisasian bisa dilakukan di tingkat mana pun, sejak dari tahap perencanaan hingga pada tahap pembahasan, baik di tingkat pembahasan internal/antardepartemen maupun di tingkat koordinasi pengharmonisasian yang diselenggarakan di Departemen Hukum dan HAM.
Apabila proses pengharmonisasian sudah dilakukan sejak awal, diharapkan ketika proses koordinasi pengharmonisasian di Departemen Hukum dan HAM akan lebih mudah dan tidak memakan waktu lama. Untuk RUU, proses pengharmonisasian bisa dilakukan sejak dari penyusunan Naskah Akademis, tidak harus menunggu di ujung proses pengharmonisasian. Dengan Naskah Akademis, fakta yang dianggap bermasalah dipecahkan secara bersama oleh Pemerintah dan DPR-RI, tanpa mementingkan golongan atau kepentingan individu. Jika Naskah Akademis selalu mendasarkan pada urgensi dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan, pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur, inventarisasi (informasi) peraturan perundang-undangan yang terkait, serta jangkauan dan arah pengaturan yang memang dikehendaki oleh masyarakat, maka proses bottom up yang selama ini diinginkan oleh masyarakat, akan terwujud.
Jika suatu RUU dihasilkan melalui proses bottom up, diharapkan undang-undang yang dihasilkan akan berlaku sesuai dengan kehendak rakyat dan berlakunya langgeng. Sedangkan untuk rancangan peraturan perundang-undangan di tingkat pusat di bawah UU, pengharmonisasian dilakukan sejak persiapan sampai dengan pembahasan.
Proses pengharmonisasian dilakukan terhadap rancangan peraturan perundang-undangan, bukan terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah jadi. Untuk peraturan perundang-undangan yang sudah jadi proses yang dilakukan adalah pengujian yang dilakukan oleh lembaga yudisial (judicial review). Hasil pengujian dapat berupa suatu pasal atau ayat dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat atau secara keseluruhan peraturan perundang-undangan tersebut dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Selain pengujian oleh lembaga yudisial, terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah jadi juga dapat dilakukan pengkajian (non-judicial review). Hasil pengkajan tersebut dapat dijadikan pertimbangan oleh pemrakarsa untuk menentukan sikap atas peraturan perundang-undangan yang dikaji tersebut.
Paparan ini akan memfokuskan proses pengharmonisasian yang dilakukan untuk peraturan perundang-undangan di tingkat pusat. Untuk peraturan perundang-undangan tingkat daerah tidak akan dibahas. Namun, bisa saja proses pengharmonisasian di tingkat pusat diterapkan di tingkat daerah dengan penyesuaian.

D. Mengapa perlu pengharmonisasian?
Kondisi tidak harmonis (disharmoni) dalam bidang peraturan perundang-undangan sangat besar potensinya. Hal ini terjadi karena begitu banyaknya peraturan perundang-undangan di negara kita. Untuk undang-undang saja bisa dilihat pada Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Pasal 17 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3) menentukan bahwa “Dalam keadaan tertentu, Dewan Perwakilan Rakyat atau Presiden dapat mengajukan rancangan undang-undang di luar Program Legislasi Nasional (Prolegnas).”
Ketentuan ini kemudian digunakan oleh DPR-RI dan Pemerintah untuk mengembangkan keinginannya mengatur sesuatu dalam undang-undang di luar Prolegnas. Apabila kita cermati, usulan-usulan RUU tersebut secara jujur sebetulnya tidak perlu selalu dalam bentuk undang-undang, tetapi dapat berupa peraturan perundang-undangan lain di bawah undang-undang atau bahkan cukup dengan kebijakan saja. Dari keinginan tersebut, ternyata membawa dampak yang sangat luas terhadap pencapaian atau target yang semula telah disepakati yang berakibat terbengkelainya Prolegnas itu sendiri.
Departemen Hukum dan HAM, yang mewakili Pemerintah dalam penyusunan Prolegnas, selalu menghadapi persoalan karena tidak dapat melarang atau membatasi prakarsa departemen/LPND dalam mengajukan usulan prolegnas baru, apalagi jika program yang diusulkan tersebut benar-benar penting dan perlu untuk melaksanakan penyelenggaraan negara dan kepemerintahan, misalnya, penyelenggaraan pemilu dan parpol serta keinginan untuk mengubah pengaturan mengenai Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial, dan Mahkamah Agung. Belum lagi ditambah dengan RUU yang berasal dari pemerintah tetapi tidak berhasil melalui pintu pemerintah, maka diperjuangkan untuk menjadi RUU usul DPR.
Jika Pasal 17 ayat (3) tersebut dibiarkan berkembang dan tanpa kendali, maka yang terjadi adalah munculnya inflasi jumlah RUU yang berakibat “lebih besar dari pasak”, terkait dengan kemampuan DPR-RI dan Pemerintah untuk menyelesaikan program tersebut. Pemerintah pada dasarnya menunggu diundang untuk membahas suatu RUU karena konsekuensi dari pergeseran kekuasaan pembentukan undang-undang berdasarkan UUD 1945 dan UU P3. Jadi, kemampuan DPR-RI lebih dipertaruhkan untuk menyelesaikan RUU, dibandingkan dengan Pemerintah.
Selain itu, sistem hukum yang berlaku di negara kita juga paling tidak ada 3, yaitu sistem hukum adat, hukum Islam, dan hukum barat. Dengan 3 sistem hukum yang masih berlaku dan dihormati di negara kita, maka potensi untuk terjadi ketidakharmonisan sangat mungkin. Kemudian, lembaga/instansi yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan juga banyak sekali, hitung saja berapa departemen yang ada, berapa kementerian negara yang ada, berapa lembaga pemerintah nondepartemen yang ada, dan berapa komisi/dewan yang ada. Ditambah lagi, berapa provinsi dan berapa kabupaten/kota terkait dengan pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah.
Upaya pengharmonisasian peraturan perundang-undangan dilakukan, selain untuk memenuhi ketentuan Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, paling tidak ada 3 alasan lain yang perlu dipertimbangkan, yaitu: Peraturan perundang-undangan merupakan bagian integral dari sistem hukum.
Peraturan perundang-undangan sebagai suatu sistem atau sub sistem dari sistem yang lebih besar tentu harus memenuhi ciri-ciri antara lain ada saling keterkaitan dan saling tergantung dan merupakan satu kebulatan yang utuh, di samping ciri-ciri lainnya. Dalam sistem peraturan perundang-undangan yang tersusun secara hierarkis, ciri-ciri tersebut dapat diketahui dari ketentuan Pasal 2, Pasal 3, Pasal 7 ayat (5) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Pasal 2 menentukan bahwa Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum negara. Penjelasan pasal tersebut menentukan bahwa penempatan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara adalah sesuai dengan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menempatkan Pancasila sebagai dasar ideologi negara serta sekaligus dasar filosofi bangsa dan negara, sehingga setiap materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila.
Kemudian Pasal 3 ayat (1) menentukan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan hukum dasar peraturan perundang-undangan. Penjelasan Pasal 3 ayat (1) menentukan bahwa Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang memuat hukum dasar negara merupakan sumber hukum bagi pembentukan peraturan perudang-undangan di bawah Undang-Undang Dasar.
Selanjutnya Pasal 7 ayat (5) menentukan kekuatan hukum peraturan perundang-undangan adalah sesuai dengan hierarki peraturan perundang-undangan. Penjelasan Pasal 7 ayat (5) menentukan bahwa yang dimaksud dengan “hierarki” adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Dari ketentuan di atas jelas bagaimana saling keterkaitan dan saling ketergantungan satu peraturan perundang-undangan dengan peraturan perundang-undangan lain yang merupakan satu kebulatan yang utuh. Nilai-nilai Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara harus mengalir dalam materi muatan peraturan perundang-undangan. Demikian pula Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan sumber hukum bagi pembentukan peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang Dasar.
Peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Pengharmonisasian dilakukan untuk menjaga keselarasan, kemantapan, dan kebulatan konsepsi peraturan perundang-undangan sebagai sistem agar peraturan perundang-undangan berfungsi secara efektif.
Peraturan perundang-undangan dapat diuji (judicial review) baik secara materiel maupun formal. Pasal 24 A ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menentukan antara lain bahwa Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang.
Kemudian Pasal 24 C ayat (1) antara lain menentukan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar. Berhubung dengan itu, pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan sangat strategis fungsinya sebagai uapaya preventif untuk mencegah diajukannya permohonan pengujian peraturan perundang-undangan kepada kekuasaan kehakiman yang berkompeten.
Putusan kekuasaan kehakiman dapat menyatakan bahwa suatu materi muatan pasal, ayat, dan/atau bagian dari peraturan perundang-undangan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat atau tidak mempunyai dampak yuridis, sosial dan politis yang luas. Karena itu pengharmonisasian perlu dilakukan secara cermat.
Menjamin proses pembentukan peraturan perundang-undangan dilakukan secara taat asas demi kepastian hukum. Proses pembentukan peraturan perundang-undangan perlu dilakukan secara taat asas dalam rangka membentuk peraturan perundang-undangan yang baik yang memenuhi berbagai persyaratan yang berkaitan dengan sistem, asas, tata cara penyampaian dan pembahasan, teknis penyusunan serta pemberlakuannya dengan membuka akses kepada masyarakat untuk berpartisipasi.
Peraturan perundang-undangan sebagai hukum tertulis yang sangat penting dalam sistem hukum kita dan mengikat publik haruslah mengandung kepastian, sehingga akibat dari tindakan tertentu yang sesuai atau yang bertentangan dengan hukum dapat diprediksi. Dengan demikian peraturan perundang-undangan dapat menjadi sarana yang penting untuk menjaga hubungan yang sinergis antarwarga masyarakat dan antara warga masyarakat dengan pemerintah untuk mewujudkan tujuan bersama secara dinamis, tetapi tertib dan teratur.

E. Proses pengharmonisasian pada tahap penyusunan Prolegnas
Khusus untuk pembentukan peraturan perundang-undangan jenis UU ada tahapan perencanaan yang disebut Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Sedangkan untuk pembentukan peraturan perundang-undangan di tingkat pusat di bawah jenis UU tidak perlu dilakukan berdasarkan Prolegnas, tetapi tergantung pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang merupakan dasar pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut. Untuk peraturan daerah juga ada tahap perencanaan yang disebut Program Legislasi Daerah (Prolegda), namun sampai saat ini belum berjalan sebagaimana diinginkan.
Terkait dengan Prolegnas, Pasal 17 UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menentukan bahwa pembentukan UU harus melalui Prolegnas kecuali dalam keadaan tertentu pembentukan UU bisa tidak melalui Prolegnas. Dengan demikian, Prolegnas mempunyai peran yang sangat penting agar pembentukan UU dapat dilaksanakan secara berencana berdasarkan skala prioritas sesuai dengan perkembangan kebutuhan masyarakat. Prolegnas tidak hanya sekadar daftar keinginan, tetapi terencana dengan matang dan akan terlihat mengapa RUU yang masuk dalam daftar Prolegnas merupakan RUU yang memang perlu untuk diprioritaskan.
Prolegnas adalah instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis. Oleh karena itu, penyusunan Prolegnas harus betul-betul terencana, terpadu, dan sistematis tidak hanya sekadar menanyakan apa yang dibutuhkan oleh masing-masing instansi, kemudian dituangkan dalam daftar.
Dalam rangka penyusunan Prolegnas dari sisi Pemerintah, Menteri Hukum dan HAM (dalam hal ini BPHN) meminta kepada menteri lain dan LPND perencanaan pembentukan RUU di lingkungan instansinya masing-masing sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya. Penyampaian perencanaan pembentukan RUU tersebut disertai dengan pokok materi yang akan diatur dan keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya. Apabila perencanaan pembentukan RUU tersebut sudah ada Naskah Akademiknya, maka Naskah Akademik tersebut wajib disertakan.
Setelah perencanaan pembentukan RUU tersebut diterima dilakukanlah pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU dengan menteri lain atau pimpinan LPND penyusun perencanaan pembentukan RUU dan pimpinan instansi pemerintah terkait lainnya. Pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU tersebut diarahkan pada perwujudan keselarasan konsepsi tersebut dengan:
a. falsafah negara;
b. tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya;
c. UUD Negara RI Tahun 1945;
d. UU lain yang telah ada dan peraturan pelaksanaannya; dan
e. kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dalam RUU tersebut.
Selain hal-hal di atas, perencanaan pembentukan RUU juga harus diharmoniskan dengan Pembangunan Jangka Panjang Nasional (PJPN) dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP). Dengan demikian, antara RUU yang diprioritaskan akan in line dengan PJPN dan RKP. Oleh karena itu, proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU juga dilakukan pada waktu menyusun Prolegnas. Proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU dalam rangka penyusunan Prolegnas selama ini belum dilakukan.
Proses pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan RUU dilaksanakan melalui forum konsultasi yang dapat melibatkan para ahli dari perguruan tinggi dan organisasi di bidang sosial, politik, profesi atau kemasyarakatan sesuai dengan kebutuhan. Melihat begitu kompleksnya hal-hal yang harus dijadikan pertimbangan dalam melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan RUU, maka forum konsultasi yang dilakukan sekarang menjadi tidak tepat. Perlu dicarikan forum yang lebih tepat agar tercapai keharmonisan, kebulatan, dan kemantapan konsepsi RUU dalam rangka penyusunan Prolegnas.
Apabila sudah tercapai keharmonisan, kebulatan, dan kemantapan konsepsi RUU, RUU tersebut wajib dimimtakan persetujuan kepada Presiden sebagai Prolegnas yang disusun di lingkungan Pemerintah sebelum dikoordinasikan dengan DPR. Apabila Presiden memandang perlu untuk mendapatkan kejelasan lebih lanjut atas dan/atau memberikan arahan terhadap konsepsi RUU, Presiden menugaskan Menteri (Menteri Hukum dan HAM) untuk mengkoordinasikan kembali konsepsi RUU dengan menteri lain atau pimpinan LPND penyusun perencanaan pembentukan RUU dan pimpinan instansi Pemerintah terkait lainnya. Kemudian, hasil koordinasi tersebut dilaporkan kepada Presiden oleh Menteri. Hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah dikoordinasikan dengan DPR melalui Badan Legislasi dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas.

F. Pengharmonisasian di Tingkat Internal/Antardep pada Pemrakarsa
Pembentukan peraturan perundang-undangan diawali dengan tahap penyusunan di tingkat internal pemrakarsa. Pada tahap penyusunan di tingkat internal pemrakarsa, sesuai dengan Peraturan Presiden No. 68 Tahun 1995 tentang Tata Cara Mempersiapkan RUU, Rperpu, RPP, dan Rperpres ditentukan bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan pemrakarsa membentuk panitia antardepartemen. Kepala biro hukum atau kepala satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan pada pemrakarsa, secara fungsional bertindak sebagai sekretaris panitia antardepartemen.
Penunjukan kepala biro hukum atau kepala satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan pada pemrakarsa dimaksudkan agar proses pengharmonisasian sudah bisa dilakukan sejak awal. Oleh karena itu, peran biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan sangat besar, yaitu melakukan penyiapan, pengolahan, dan perumusan rancangan peraturan perundang-undangan dan sekaligus melakukan fungsi pengharmonisaisan.
Peran seperti di atas belum secara optimal dilaksanakan oleh biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan. Ada beberapa hal mengapa peran biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan belum optimal, antara lain:
a. Instansi pemrakarsa tidak/belum sepenuhnya memberdayakan biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan;
b. Struktur biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan tidak fokus pada masalah hukum (peraturan perundang-undangan) dan biasanya masalah hukum (peraturan perundang-undangan) hanya ditempelkan saja pada unit yang menyelenggarakan fungsi lain;
c. Pola struktur organisasi biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan sangat bervariatif, belum ada pola yang baku;
d. SDM yang tidak/kurang memadai atau malah SDM yang ada di biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan sering merupakan penempatan (“buangan”) dari SDM unit lain yang bermasalah.
Untuk mengatasi masalah di atas perlu dilakukan upaya penguatan biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan. Penguatan tersebut antara lain dapat dilakukan dengan memberdayakan biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan pada masing-masing instansi, penataan terhadap struktur organisasi di masing-masing instansi agar tercipta organisasi baku yang fokus pada masalah hukum (peraturan perundang-undangan), penguatan SDM bidang hukum (peraturan perundang-undangan) melalui diklat, dan perlu diadakan forum koordinasi antarbiro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan.

G. Koordinasi pengharmonisasian oleh Departemen Hukum dan HAM
Berbicara tentang koordinasi pengharmonisasian, dasar hukumnya adalah Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang menentukan “Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh Menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”. Ketentuan dalam pasal ini memang membatasi hanya rancangan undang-undang saja yang perlu diharmoniskan, dan RUU-nya pun dibatasi hanya yang berasal dari Presiden. RUU yang datang dari DPR prosedur pengharmonisasiannya tidak dikoordinasikan oleh Departemen Hukum dan HAM.
Selanjutnya, pasal ini juga menyebutkan bahwa yang diberikan kewenangan untuk melakukan koordinasi pengharmonisasian adalah menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan. Rumusan pasal ini tidak bisa ditafsirkan lain selain Menteri Hukum dan HAM yang berwenang melakukan koordinasi pengharmonisasian RUU yang datang dari Presiden. Dengan penyebutan fungsi, bukan nomenklatur diharapkan apabila terjadi perubahan nomenklatur tidak perlu dilakukan perubahan UU, tetapi tinggal mengikuti instansi mana yang menyelenggarakan fungsi tersebut.
Bagaimana dengan rancangan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, apakah berlaku prosedur pengharmonisasian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (2) UU Nomor 10 Tahun 2004? Analog dengan dasar hukum koordinasi pengharmonisaisan RUU dan untuk menjaga keutuhan peraturan perundang-undangan sebagai sub sistem dari sistem hukum, maka prosedur pengharmonisasian juga diberlakukan terhadap rancangan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Dalam praktik, hal ini sudah dilakukan, persoalannya adalah siapa yang melakukan.
Pengharmonisan RUU yang berasal dari Presiden, begitu juga peraturan perundang-undangan di bawah UU, dilakukan oleh Menteri Hukum dan HAM dalam hal ini Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan atas permintaan tertulis dari Menteri atau Pimpinan LPND yang memprakarsai penyusunan peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Berdasarkan permintaan tersebut, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan mengundang wakil dari instansi terkait untuk melakukan pengharmonisasian dalam rangka pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan peraturan perundang-undangan. Wakil dari Menteri atau Pimpinan LPND pemrakarsa diberikan kesempatan untuk memaparkan pokok-pokok pikiran yang melatarbelakangi pembentukan rancangan peraturan perundang-undangan dan garis besar materi muatannya.
Selanjutnya wakil dari instansi terkait diberi kesempatan untuk menyampaikan tanggapan, pendapat atau usul perubahan. Umumnya tanggapan, pendapat atau usul perubahan sering disampaikan secara spontan pada saat rapat pengharmonisasian. Hal yang krusial biasanya yang menyangkut materi muatan yang terkait dengan ruang lingkup tugas instansi yang diwakili. Selanjutnya dilakukan pembahasan secara mendalam terhadap tanggapan, pendapat atau usul perubahan yang diajukan dalam rapat.
Pengambilan keputusan dilakukan apabila telah dicapai kesepakatan tentang materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan yang diharmoniskan. Seringkali pembahasan berjalan alot karena adanya tarik menarik kepentingan antarinstansi. Pembahasan yang alot pada umumnya menyangkut kewenangan, kelembagaan, pengelolaan keuangan, pengaturan prosedur, penetapan hak dan kewajiban serta sanksi. Apabila suatu isu yang menjadi pokok masalah tidak dapat dicarikan solusinya atau tidak dapat disepakati, maka diberikan kesempatan untuk melakukan konsultasi dengan pimpinan instansinya atau untuk meminta pendapat tertulis dari instansi yang dipandang lebih berkompeten.
Dalam praktik, ada beberapa rancangan peraturan perundang-undangan dibahas antarmenteri, yang biasanya diprakarsai oleh Menteri Hukum dan HAM, menteri pemrakarsa, dan menteri lain yang terkait. Apabila di tingkat menteri tidak bisa diselesaikan, maka dinaikan ke Presiden.
Pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan tidak jarang memakan waktu yang cukup lama dan menguras tenaga dan pikiran. Sesudah tercapai kesepakatan atau kebulatan konsepsi dan dituangkan ke dalam rumusan akhir, maka Menteri Hukum dan HAM menyampaikan kembali kepada Menteri/Pimpinan LPND pemrakarsa. Selanjutnya, menteri/pimpinan LPND pemrakarsa mengajukan rancangan peraturan perundang-undangan yang telah melalui proses pengharonisasian tersebut kepada Presiden untuk diproses lebih lanjut.
Siapa yang melakukan pengharmonisasian RUU yang berasal dari DPR? Karena satu-satunya pintu terkait dengan masalah pembentukan undang-undang di DPR adalah Badan Legislasi (Baleg), maka menjadi tugas Baleglah untuk melakukan pengharmonisasian RUU yang berasal dari DPR. Apabila RUU tersebut sudah disampaikan kepada Presiden untuk dilakukan pembahasan, maka Presiden akan menunjuk menteri yang terkait dengan substansi yang diatur. Kecenderungan yang terjadi sekarang, Presiden juga menunjuk Menteri Hukum dan HAM baik bersama-sama atau sendiri untuk mewakili Presiden dalam pembahasan RUU tersebut di DPR. Lazimnya, pengharmonisasian terhadap RUU yang berasal dari DPR di tingkat pemerintah dilakukan pada waktu menyusun daftar inventarisasi masalah (DIM) atas RUU tersebut.

H. Aspek-aspek yang diharmonisasikan
Setidak-tidaknya ada 2 aspek yang diharmonisasikan pada waktu menyusun peraturan perundang-undangan, yaitu yang berkaitan dengan aspek konsepsi materi muatan dan aspek teknik penyusunan peraturan perundang-undangan.
yang berkenaan dengan konsepsi materi muatan peraturan perundang-undangan mencakup:
Pertama, Pengharmonisasian konsepsi materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan dengan Pancasila. Nilai-nilai Pancasila harus menjadi sumber dalam setiap peraturan perundang-undangan, sehingga nilai-nilai tersebut menjadi aktual dan memberikan batas kepada peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Setiap peraturan perundang-undangan secara substansial mesti menjabarkan nilai-nilai Ketuhanan, kemanusiaan, persatuan, kerakyatan dan keadilan sosial. Pancasila merupakan cita hukum (rechtsidee). Cita hukum tidak hanya berfungsi sebagai tolok ukur yang bersifat regulatif, yaitu yang menguji apakah suatu hukum positif adil atau tidak, melainkan juga sekaligus sebagai dasar yang bersifat konstitutif, yaitu yang menentukan bahwa tanpa cita hukum, hukum akan kehilangan maknanya sebagai hukum.
Kedua, Pengharmonisan konsepsi materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan dengan Undang-Undang Dasar. Materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan harus diselaraskan dengan ketentuan Undang-Undang Dasar sebagai hukum dasar negara. Pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan dengan Undang-Undang Dasar selain berkaitan dengan pasal-pasal tertentu yang dijadikan dasar pembentukannya dan pasal-pasal yang terkait, juga dengan prinsip-prinsip negara hukum dan negara demokrasi baik di bidang sosial politik maupun ekonomi.
Ketiga, Pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan dengan asas pembentukan dan asas materi muatan peraturan perundang-undangan.
Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 menggolongkan asas peraturan perundang-undangan menjadi 3 (tiga) golongan yaitu : asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, asas materi muatan, dan asas lain sesuai dengan bidang hukum peraturan perundang-undangan yang bersangkutan.
Keempat, Pasal 5 menentukan bahwa asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik adalah sebagai berikut: kejelasan tujuan, kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat, kesesuaian antara jenis dan materi muatan, dapat dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaan, kejelasan rumusan, dan keterbukaan. Pasal 6 ayat (1) menentukan bahwa asas materi muatan peraturan perundang-undangan adalah sebagai berikut: kemanusiaan, kebangsaan, kekeluargaan, kenusantaraan, bhineka tunggal ika, keadilan, kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, ketertiban kepastian hukum, dan/atau keseimbangan, keserasian, dan kesejahteraan. Di samping itu masih ada asas lain sesuai dengan bidang hukum yang diatur, misalnya asas legalitas dalam hukum pidana, asas kebebasan berkontrak dalam hukum perdata. Aasas hukum adalah penting untuk dapat melihat jalur “benang merah” dari sistem hukum positif yang ditelusuri dan diteliti. Melaluai asas-asas tersebut dapat dicari apa yang menjadi tujuan umum aturan tersebut.
Asas peraturan perundang-undangan sangat bermanfaat bagi penyiapan, penyusunan dan pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik. Asas tersebut berfungsi untuk memberi pedoman dan bimbingan dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan.
5) Pengharmonisasian materi muatan rancangan peraturan perundang-undangan dengan konvensi/perjanjian internasional. Konvensi/perjanjian internasional juga harus diperhatikan agar peraturan perundang-undangan nasional tidak bertentangan dengan konvensi/perjanjian internasional, terutama yang telah diratifikasi oleh negara Indonesia.
Kelima, Pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan dengan putusan Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung atas pengujian terhadap peraturan perundang-undangan. Putusan Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung atas pengujian terhadap peraturan perundang-undangan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap harus dipertimbangkan oleh perancang peraturan perundang-undangan dalam menyusun peraturan perundang-undangan.
Keenam, Hal yang tidak kalah pentingnya adalah pengharmonisasian rancangan peraturan perundang-undangan dengan teori hukum, pendapat para ahli (dogma), yurisprudensi, hukum adat, norma-norma tidak tertulis, rancangan peraturan perundang-undangan, rancangan pasal demi pasal dalam peraturan perundang-undangan yang bersangkutan, dan kebijakan-kebijakan yang terkait dengan peraturan perundang-undangan yang akan disusun.
Teknik penyusunan peraturan perundang-undangan baik menyangkut kerangka peraturan perundang-undangan, hal-hal khusus, ragam bahasa dan bentuk peraturan perundang-undangan. Teknik penyusunan peraturan perundang-undangan tertuang dalam lampiran Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Pengabaian terhadap teknik penyusunan peraturan perundang-undangan akibatnya memang tidak sefatal pengabaian keharusan harmonisaisi atas susbtansi peraturan perundang-undangan. Pengabaian terhadap teknik penyusunan peraturan perundang-undangan, tidak dapat menjadi alasan batalnya peraturan perundang-undangan atau alasan untuk melakukan yudicial review. Apabila kita mengabaikan teknik penyusunan peraturan perundang-undangan, paling-paling kita hanya dapat mengatakan bahwa peraturan perundang-undangan tersebut jelek.

I. Permasalahan Pengharmonisasian
Permasalahan yang dihadapi dalam proses pengharmonisasian antara lain adalah: Masih adanya semangat egoisme sektoral (departemental) dari masing-masing instansi terkait, karena belum adanya persamaan persepsi tentang peraturan perundang-undangan sebagai suatu sistem sehingga pembahasan oleh wakil-wakil instansi terkait tidak bersifat menyeluruh tetapi bersifat fragmentaris menurut kepentingan masing-masing instansi.
Wakil-wakil yang diutus oleh instansi terkait sering berganti-ganti dan tidak berwenang untuk mengambil keputusan sehingga pendapat yang diajukan tidak konsisten, tergantung kepada individu yang ditugasi mewakili, sehingga menghambat pembahasan.
Rancangan peraturan perundang-undangan yang akan diharmoniskan sering baru dibagikan pada saat rapat atau baru dipelajari pada saat rapat sehingga pendapat yang diajukan bersifat spontan dan belum tentu mewakili pendapat instansi yang diwakili.
Pendapat atasan yang sering dilatarbelakangi dengan adanya kepentingan tertentu.
Struktur biro hukum/satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan tidak fokus pada masalah hukum (peraturan perundang-undangan) dan belum optimalnya peran biru hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Tenaga fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan (legislative drafter) masih terbatas dan belum memiliki spesialisasi untuk menguasai bidang hukum tertentu, karena jabatan fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan dianggap jabatan yang tidak cukup menarik.

»»  Baca Selengkapnya...

Psikologi Hukum Terhadap Teori Hukum John Austin

Psikologi Hukum Terhadap Teori Hukum John Austin

Oleh: Turiman Fachturahman Nur

A. Pengertian Psikologi Hukum dan Esensi Teori John Austin

Psikologi hukum terdiri dari dua kata yaitu psikologi dan hukum jika kita telusuri terminologinya, maka psikologi berasal dari bahasa Yunani yaitu psycho yang berarti jiwa dan logos berarti ilmu.jadi secara arti kata psikologi berarti ilmu jiwa. Pengertian ilmu jiwa masih sangat luas sehingga oleh para sarjana psikologi diartikan sesuai kepentingan,antara lain : 1.Clifford.T.Morgan :Psikologi adalah ilmu yang mempelajari tingkah laku manusia dan hewan. 2. Edwin.G. Boring dan Herdert.S.Lengefeld :Psikologi adalah studi tentang hakekat manusia 3. Garden Murphy :Psikologi adalah ilmu yang mempelajari respon yang diberikan oleh mahluk hidup terhadap lingkungan.

Secara sederhana dapat dipahami psikologi hukum adalah ilmu pengetahuan yang mempelajari tingkah laku manusia dalam hubungan dengan lingkungannya. Jiwa adalah sesuatu yang dapat menghidupkan , menggerakkan manusia , dapat memberikan hidup kepada manusia. Ilmu pengetahuan adalah kumpulan dari beberapa pengetahuan yang diperoleh secara sistematis dengan metoda tertentu. Tingkah laku adalah perwujudan dari jiwa, manusia adalah objek materiil dari psikologi, Lingkungan adalah tempat dimana manusia menyesuaikan diri/beradaptasi.

Dengan demikian kesimpulan sementara, keterkaitan hubungan Psikologi dengan hukum adalah: 1. Tingkah laku manusia /dalam bahasa bebas faktor kejiwaan seseorang dengan ragamnya masing masing dan antara satu dengan orang lain tidak akan pernah sama. 2. Karena sifat dan tingkah laku berbeda maka perlu diatur melalui aturan hukum sehingga tingkah laku seseorang tidak melanggar kepentingan orang lain 3. Sebaliknya seseorang melakukan tindakan hukum dipengaruhi oleh faktor kejiwaan tertentu 4. Ilmu hukum harus memperhatikan faktor metayuridis atau ilmu non hukum seperti sosiologi,filsafat,psikologi , dll.

Pemahaman terhadap psikologi hukum di atas dapat untuk memahami teori John Austin tentang hukum, ia memberikan defenisi hukum sebagai “peraturan yang diadakan untuk memberikan bimbingan kepada mahluk yang berakal oleh mahluk yang berkuasa atasnya”. Hukum merupakan perintah dari mereka yang memegang kekuasaan tertinggi atau dari pemegang kedaulatan. Austin menganggap hukum sebagai suatu sistem yang logis, tetap dan bersifat tertutup.

Menurutnya hukum yang sebenarnya mengandung empat unsur yaitu; perintah, sanksi, kewajiban, dan kedaulatan. Singkatnya hukum menurut John Austin: Hukum merupakan perintah penguasa (law is a commad of the lawgiver), hukum dipandang sebagai perintah dari pemegang kekuasaan tertinggi Hukum merupakan sistem logika yang bersifat tetap dan tertutup. Hukum positif harus memenuhi beberapa unsur perintah, sanksi, kewajiban, dan kedaulatan, di luar itu bukanlah hukum melainkan moral positif.

Lebih jauh Austin menjelaskan, pihak superior itulah yang menentukan apa yang diperbolehkan. Kekuasaan dari superi­or itu memaksa orang lain untuk taat. la memberlakukan hukum dengan cara menakut‑nakuti, dan mengarahkan tingkah laku orang lain ke arah yang diinginkannya. Hukum adalah perintah yang memaksa, yang dapat saja bijaksana dan adil, atau sebaliknya.

Menurut Austin aturan hukum memastikan kenyataan juga dipertanggungjawabkan bahwa aturan hukum itu mempunyai nilai yuridis. Sedangkan aspek intern maka kaidah-kaidah hukum dapat dibedakan dari kebiasaan sosial yang tidak berlaku secara yuridis. Aspek ini juga yang menentukan hukum sebagai hukum.

Semua hukum positif adalah perintah. Perintah dari yang berdaulat atau command of sovereign atau command of law-giver. Pemegang kedaulatan tidak terikat baik oleh peraturan yang dibuatnya sendiri, maupun oleh asas-asas yang berasal dari atas (moral dan agama). Masalah kedaulatan yang merupakan salah satu unsur dari hukum positif adalah bersifat pra-legal (bukan urusan hukum, tetapi urusan politik atau sosiologi) dan hendaknya dianggap sebagai sesuatu yang telah ada dalam kenyataannya. Hart menyangkal anggapan ini dan memastikan bahwa pembuat undang-undang juga merupakan bagian dari hukum yang dibuatnya sendiri. Dia menganggap kekuatannya berlaku padanya dengan aturan dan dia sendiri merupakan bagian dari bidang aturan tersebut.

Hart adalah seorang penganut aliran neopositivisme. Menurut Hart Sistem Hukum adalah adalah perpaduan dari aturan primer dan sekunder. Inti dari suatu sistem hukum terletak pada adanya kesatuan antara apa yang disebut peraturan-peraturan primer (yaitu peraturan-peraturan yang menimbulkan tugas kewajiban, seperti peraturan-peraturan dalam hukum kriminal atau hukum tentang ingkar janji) dan peraturan-peraturan sekunder (yaitu peraturan-peraturan yang memberikan kekuatan atau kewenangan, seperti hukum yang mempermudah pembuatan kontrak, wasiat, perkawinan dan sebagainya atau dengan kata lain kaidah yang memastikan syarat-syarat bagi berlakunya kaidah/peraturan primer.

Menurut Hart ada 3 macam peraturan sekunder yaitu: (1) Peraturan-peraturan yang mengatur kewenangan hakim dalam kasus-kasus penegakan hukum (rule of adjudication) atau bertindak sebagai hakim. Atau dengan kata lain sebuah aturan yang memberikan hak-hak kepada seseorang untuk menentukan apakah pada peristiwa-peristiwa tertentu suatu peraturan primer dilanggar. Sebagai contoh kewenangan hakim memutus hukuman pembayaran akibat kerugian atau pencabutan kebebasan seseorang. (2) Peraturan-peraturan yang mengatur proses perubahan dalam memberikan kewenangan untuk memberlakukan perundang-undangan sesuai prosedur yang ditetapkan, disebut peraturan perubahan (rule of change), dengan kata lain bahwa aliran ini mengesahkan adanya aturan primer yang baru. (3) Peraturan pengakuan (rule of recognition) yaitu aturan yang menentukan kriteria yang mempengaruhi tentang validitas (kesahihan) peraturan-peraturan yang ada dalam sistem tertentu atau dengan kata lain berupa ketentuan-ketentuan yang menjelaskan apa yang dimaksud aturan primer (petunjuk pengenal).

Hart menolak defenisi yang diberikan oleh Austin sebab defenisi tersebut cocok dengan situasi penyerbuan (gunman situation). Tetapi menurut Hart sebagian definisi Austin tentang hukum adalah tepat yakni sejauh hukum dilihat dari luar, sebab memang benar bahwa peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh yang berkuasa dan biasanya ditaati. Akan tetapi terdapat suatu aspek lain yang disebut aspek intern. Aspek ini ditanggapi oleh orang-orang yang termasuk dalam suatu wilayah hukum tertentu yang merasa terikat secara batin untuk mentaati aturan hukum itu.

Aspek intern ini yang tidak dapat diterangkan melalui teori-teori Austin. Austin hanya menerangkan aturan hukum dengan memastikan kenyataan bahwa kebanyakan subjek hukum mentaati aturan hukum itu dan aturan hukum itu harus merupakan nilai yuridis (validity).

Berbeda dengan tokoh positivis lainnya seperti Austin dan Kelsen yang menganggap hukum tergantung hanya pada tekanan-tekanan sosial dari luar (eksternal), Hart berpendapat bahwa disamping bergantung pada tekanan sosial eksternal, hukum juga bergantung pada pandangan dari dalam masyarakat itu sendiri, bahwa suatu peraturan tertentu menimbulkan kewajiban-kewajiban. Secara tegas Hart menolak setiap jenis hukum yang semata-mata hanya berdasarkan pada perintah-perintah paksaan, karena hal itu semata-mata berasal dari pola hukum kriminal yang tidak dapat diterapkan pada bagian yang besar dari sistem hukum modern, yang melibatkan publik dan kekuatan pribadi-pribadi. Suatu masyarakat bisa saja memiliki sistem hukum yang semata-mata hanya berhubungan dengan peraturan-peraturan dasar yang kebanyakan sistem ini banyak ditemukan pada masyarakat primitif. Sementara masyarakat itu terus berkembang dan perkembangannya dari waktu ke waktu semakin kompleks.

Hart memperkenalkan aspek internal hukum untuk membedakan antara hukum dan kebiasaan dan menolak kemungkinan penafsiran hukum semata didasarkan bentuk luar tingkah laku, sebaliknya Austin menekankan pentingnya kebiasaan.

Hart menjelaskan bahwa hukum tidak hanya bergantung pada tekanan sosial dari luar yang dibawa kepada manusia untuk melindungi mereka agar tidak bisa menyimpang dari peraturan-peraturan tetapi juga bergantung pada pandangan dari dalam, bahwa manusia menuju ke arah suatu peraturan yang digambarkan sebagai tanggung jawab dan kewajiban

Hart memandang bahwa masyarakat yang secara hukum tidak berkembang yang hanya terpaku pada sistem hukum dasar yaitu mengenai menjalankan kewajiban, mereka tidak akan menguasai suatu sistem hukum. Karena bagi Hart kumpulan dari peraturan-peraturan dasar dan sekunder adalah merupakan inti dari sistem hukum. Karena dengan inilah dapat dibicarakan tentang penjahat, hubungan masyarakat, pejabat.

Hart berpendapat bahwa hukum yang dilakukan dengan cara paksa dianggap telah memutarbalikkan fungsi hukum dalam suatu komunitas. Esensi dari suatu sistem hukum adalah kenyataan yang tidak dapat dipisahkan berdasarkan atas faktor-faktor psikologis yang bervariasi, bahwa hukum diterima oleh masyarakat sebagai suatu kesatuan yang saling mengikat, elemen-elemen dari sanksi bukanlah suatu yang esensial tetapi ada elemen lain dalam hal memfungsikan sistem hukum tersebut. Hal ini dianggap karena suatu peraturan dianggap sebagai suatu hal yang perlu bahwa ukuran dari hal paksaan bisa saja disangkutpautkan dengan hal tersebut yaitu paksaan.

Dikatakan Hart kenyataan bahwa setiap hukum adalah suatu perintah mengakibatkan semua jenis hukum dapat menjadi satu unit yang dapat berdiri sendiri secara eksis. Dalam artian dapat diaplikasikan tanpa tergantung dari faktor lain. Selain itu jika hukum semata-mata dilakukan dengan sanksi maka akan dapat menghancurkan suatu kesatuan masyarakat. Dimana kaum minoritas dalam hal ini pengusaha akan sewenang-wenang dengan kaum mayoritas yaitu masyarakat biasa.

B. Sistem Hukum Indonesia

Lalu bagaimana dengan arah sistem hukum Indonesia dengan memperbandingkan teori John Austin dan H.L.A Hart? Apakah mengarah kepada teori Austin atau Hart?. Jika kita melihat teori Austin yakni Hukum merupakan perintah penguasa (law is a commad of the lawgiver), hukum dipandang sebagai perintah dari pemegang kekuasaan tertinggi

Hukum merupakan sistem logika yang bersifat tetap dan tertutup Hukum positif harus memenuhi beberapa unsur perintah, sanksi, kewajiban, dan kedaulatan, di luar itu bukanlah hukum melainkan moral positif.

Pada poin pertama hukum merupakan perintah dari pemegang kekuasaan tertinggi. Di Indonesia Hukum kita ditelurkan oleh dua lembaga yakni legislatif dan eksekutif dapat dilihat jelas pada hierarkis perundangan di indonesia dengan urutan

Undang-undang dasar Negara R.I 1945;

Undang-undang;

Perppu;

Peraruran pemerintah;

Perpres; dan

Perda

Undang-undang dan perda dibuat oleh lembaga legislatif, perpu, peraturan pemerintah dan perpres merupakan produk hukum dari eksekutif. Produk-produk tersebut merupakan produk dari pemegang kekuasaan di indonesia. Pendapat austin ini bisa dikatakan sejalan dengan hal ini, begitu pula dengan pendapat Hart yang mengatakan bahwa hukum memang merupakan produk yang dikeluarkan oleh pemegang kekuasaan tertinggi dan biasanya ditaati.

Poin ke dua hukum merupakan sistem logika yang bersifat tetap dan tertutup. Pendapat ini dibantah oleh Hart dengan mengatakan bahwa hukum juga memerlukan tekanan dari dalam diri tiap individu bukan semata tekanan dari luar individu yang dipaksakan seperti yang itu. Dikaitkan dengan sistem hukum indonesia yang mana sistem hukum Indonesia senantiasa memperhatikan suara dari social society guna menetapkan hukumnya hal ini dapat dilihat dalam Undang-undang pembentukan peraturan perundang-undangan yang memberikan persyaratan bahawa dalam membuat peraturan perundang-undangan harus melewati tahap mendengarkan pendapat dari social society. Jika hal ini dijalankan maka dapat dikatakan bahwa Undang-undang yang lahir merupakan keinginan individu-individu dalam masyarakat atau dengan kata lain berasal dari takanan dalam diri tiap individu. Hal ini tentu sejalan dengan pemikiran Hart.

Poin ke tiga hukum positif harus memenuhi beberapa unsur perintah, sanksi, kewajiban, dan kedaulatan, di luar itu bukanlah hukum melainkan moral positif. Hart juga membedakan antara moral dan hukum, karena sebagai seorang positivis ia tidak percaya bahwa hukum berasal dari moral, Hart berargumen bahwa ketidaksahihan sebuah hukum/peraturan berbeda sebutan tidak bermoral. Moral adalah yang mengenai batin manusia saja sedangkan hukum adalah apa yang berasal dari sumber hukum entah isinya bersifat moral atau immoral.

Menyangkut pendapat hukum terpisah secara tegas dengan moral ini, jika dikaitkan dengan keadaan hukum di indonesia maka kelihatannya tidak sejalan, di indonesia hukum senantiasa harus memperhatikan kebiasaan yang hidup dan berkembang di masyarakatnya seperti yang diamanatkan dalam Undang-undang pokok kehakiman. Namun antara Austin dan Hart sistem hukum Indonesia masih sedikit mendekati apa yang dikatakan Hart yaitu adanya kaedah hukum sekunder; peraturan-peraturan yang mengatur kewenangan hakim dalam kasus-kasus penegakan hukum atau bertindak sebagai hakim, pernyataan ini seperti apa yang telah dituang dalam undang-undang pokok kehakiman yaitu hakim harus menggali dan mempelajari hukum dan kebiasaan yang tumbuh dan berkembang di dalam masyarakat. Hal ini berartu bahwa nilai kearifan lokal dalam masyakat masih mendapatkan tempat di dalam hukum Indonesia. Selanjutnya pendapat Hart yang sejalan dengan sistem hukum Indonesia adalah bahwa Hart menilai moral harus dilihat dari sebab akibat. Moral sosial merupakan bagian dari hukum untuk membenarkan perbedaan. Kebutuhan hukum ditegakkan perlu dukungan moral dari keadaan yang nyata dalam masyarakat sebagaimana garis yang seharusnya. Bahwa secara moral masyarakat perlu diberikan nilai-nilai yang bersifat universal. Jika masyarakat ingin hidup, sistem legal berfungsi, kemudian harus ada larangan peraturan seperti dilarang membunuh, dilarang mencuri, dilarang aborsi dan sebagainya. Secara moral menurut Hart juga penting bahwa peraturan itu untuk masyarakat istimewa ditegakkan. Tegas Hart menolak teori perintah menurutnya hukum bukan saja berasal dari paksaan tetapi juga harus timbul dari adanya rasa wajib untuk melaksanakannya dari masyarakat tanpa adanya paksaan.

Dalam konteks teoritis sistem hukum Indonesia tidak menganut teori Austin maupun Hart, namun ada sedikit persamaan di dalamnya terutama pada teori Hart. Namun jika kita melihat hal itu dalam konteks realitas, maka pada zaman orde baru silam politik hukum kita saat itu membawa sistem hukum berkiblat pada teori Austin, saat itu hukum semata-mata hanya digunakan sebagai perintah negara untuk menjaga eksistensi negara atas rakyat tanpa peduli apakah rakyat menerima itu sebagai kewajiban ataukah hanya sebagai paksaan yang mempunyai sanksi belaka.

Saat ini meskipun kondisi politik sudah berubah, namun sisa peninggalan kondisi pada zaman orde baru masih ada terlihat di sana-sini, kita sebut saja Kearogansian aparat hukum dalam penegakan hukum, hukum yang ditelurkan oleh legislatif masih mencerminkan kepentingan penguasa, pelaksanaan hukum masih sering berwujud paksaan daripada sebagai kewajiban oleh masyarakat, hal ini diakibatkan oleh karena volkgiest jarang ikut dipertimbangkan dalam pembuatan aturan. Dengan keadaan seperti itu negara kita belum layak dikatakan negara hukum namun lebih pantas disebut sebagai negara Undang-undang.

Sebagai kesimpulan dari pembahasan ini; dalam konteks teoritis sistem hukum indonesia tidak menganut teori John Austin maupun H.L.A. Hart, namun jika mencari keasamaan-kesamaan maka akan ditemukan lebih banyak kesamaan teori hukum dari Hart daripada Austin dalam sistem hukum Indonesia. Namun dalam konteks realitas pelaksanaan hukum di negara kita justru lebih mirip dengan apa yang dikemukakan oleh Austin, hal ini adalah keadaan yang merupakan warisan rezim penguasa orde baru silam.

»»  Baca Selengkapnya...

TEROBOSAN HUKUM MEMAJUKAN BADAN USAHA MILIK DAERAH (BUMD) DALAM ERA OTONOMI DAERAH

Oleh: Turiman Fachturahman Nur

A. BUMD dan Peluang Otonomi Daerah

Berkaitan dengan cara pandang otonomi daerah yaitu pelaksanaan otonomi daerah yang nyata dan bertanggungjawab serta mempercepat proses pembangunan dan pertumbuhan perekonomian daerah, untuk meningkatkan pendapatan asli saerah, maka setiap daerah otonom melakukan upaya-upaya terobosan dan usaha-usaha untuk memupuk sumber pendapatan daerah dengan tanpa membebani masyarakat, tetapi membuka peluang usaha yang berbasiskan ekonomi daerah yang selaras dengan potensi daerah.

Berdasarkan Pasal 157 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Pasal 6 ayat (1) Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, Pandapatan Asli Daerah bersumber dari Pajak Daerah, Retribusi Daerah, Hasil Pengeloaan Kekayaan Daerah Yang Dipisahkan, dan Lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang sah.

Berdasarkan asumsi umum terdapat pandangan bahwa dari hasil Pendapatan Asli Daerah selama ini, dirasakan masih belum cukup memadai dalam membiayai pembangunan sebuah daerah otonom, oleh karena itu, Pemerintah Provinsi maupun Kabupaten menganggap perlu mengadakan usaha-usaha lain guna menambah sumber-sumber pendapatan daerah.

Sesuai perkembangan keadaan saat ini, usaha-usaha yang lebih tepat dan memungkinkan serta dapat diandalkan untuk menambah sumber pendapatan daerah adalah mengelola pengusahaan dengan prinsip ekonomi perusahaan dengan mendirikan Badan Usaha Milik Daerah.

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, sumber Pendapatan Asli Daerah diperoleh antara lain dari hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan.

Untuk mewujudkan penerimaan Pendapatan Asli Daerah Provinsi melalui hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan tersebut, dilakukan antara lain melalui pendirian Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) di berbagai Provinsi. Dengan pendirian BUMD diharapkan ikut berperan dalam menghasikan barang dan / atau jasa yang diperlukan dalam rangka mewujudkan sebesar-besarnya kemakmuran masyarakat daerah, oleh karena itu, ruang lingkup BUMD yang ada Provinsi tidak terfokus pada satu bidang tetapi dapat melakukan usaha-usaha di bidang pembangunan, agrobisnis, industri strategis, konstruksi, properti, konsultan, jasa/perdagangan, telekomunikasi, perhubungan (transportasi darat, laut dan udara), energi dan sumber daya mineral, kelautan dan perikanan, pariwista, penerbangan, infrastruktur, perbankan, investasi, asuransi, dan usaha lain sesuai kebutuhan, sebagai upaya ekstensifikasi pendapatan daerah maupun untuk memenuhi kebutuhan masyarakat.

Pada sisi lain BUMD juga diposisikan, sebagai badan usaha yang diupayakan untuk tetap mandiri dan untuk mendapatkan laba sehingga dapat menunjang kelangsungan usaha BUMD untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah otonom

Untuk dapat mengoptimalkan perannya dan mampu mempertahankan keberadaannya dalam perkembangan ekonomi dunia yang semakin terbuka dan kompetitif di BUMD, perlu menumbuhkan budaya profesionalisme antara lain melalui pembinaan pengurusan dan pengawasannya yang dilakukan berdasarkan prinsip-prinsip tata-kelola perusahaan yang baik (good corporate governance).

Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) sesungguhnya memiliki karakteristik yang sama dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Secara legal, BUMN dan BUMD sama-sama merupakan bagian dari keuangan negara (berdasarkan UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara). Namun sayang, meski BUMD memiliki karakteristik yang sama, kinerja BUMD jauh ketinggalan dibanding BUMN.

Salah satu penyebab, karena stakeholders BUMD terlihat kurang responsif dalam mengikuti dinamika yang ada, khususnya dinamika pengelolaan (governance) di BUMN. Padahal, jika dicermati, banyak hal yang berlaku di BUMN dapat menjadi role model atau benchmark bagi pengelolaan BUMD.

B. Permasalahan BUMD

Dari aspek governance, misalnya, institusi BUMD masih diperlakukan sama dengan institusi pemerintah. Padahal, BUMD bukanlah institusi pemerintah. Implikasinya, berbagai kewajiban yang melekat pada pemerintah, melekat pula pada BUMD. Sebagai contoh, BUMD masih harus mengikuti ketentuan pengadaan barang yang diberlakukan di pemerintahan, yang semestinya tidak perlu karena BUMD adalah perusahaan.

BUMD juga masih harus menjalani pemeriksaan atas laporan keuangan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) karena alasan keuangan negara. Padahal, sebagai perseroan terbatas (PT), BUMD juga diperiksa kantor akuntan publik (KAP) yang independen. Dan perlu dicatat, pemeriksaan laporan keuangan oleh BPK ini, sudah tak berlaku lagi di BUMN.

Tidak adanya equal treatment bagi BUMD (yaitu sebagai perusahaan yang dituntut harus laba), menyebabkan BUMD tidak dapat bersaing secara seimbang dengan BUMN dan swasta yang lebih lincah.

BUMD juga menghadapi masalah minimnya permodalan akibat kurangnya perhatian dari pemilik (dalam hal ini pemerintah daerah/Pemda). Kalaupun ada Pemda yang memiliki perhatian lebih terhadap aspek permodalan BUMN ini, itu pun masih harus menghadapi ganjalan politik, karena interpretasi yang keliru dari para politisi DPRD dalam memahami peraturan. Akibatnya, proses penguatan permodalan BUMD menjadi tidak efisien.

Perlu diketahui, untuk setiap penyertaan modal yang dilakukan Pemda harus dilakukan melalui Peraturan Daerah (Perda). Kewajiban ini diatur dalam Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Dalam Pasal 75 dinyatakan “Penyertaan modal pemerintah daerah dapat dilaksanakan apabila jumlah yang akan disertakan dalam tahun anggaran berkenaan telah ditetapkan dalam peraturan daerah tentang penyertaan modal daerah berkenaan”.

Sebenarnya, tidak ada yang salah dengan ketentuan dalam PP 58/2005. Sebab, menurut peraturan yang lebih tinggi (undang-undang/UU), kewajiban tersebut juga diatur. Pasal 41 UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara dinyatakan: “Penyertaan modal pemerintah daerah pada perusahaan negara/daerah/swasta ditetapkan dengan peraturan daerah”. Mengacu pada UU ini, memang sudah tepat bila setiap penyertaan modal Pemda ke BUMD harus melalui Perda (yang berarti harus mendapat persetujuan DPRD).

Persoalannya, interpretasi atas ketentuan ini menjadi berlebihan, karena harus dengan Perda tersendiri, sehingga tidak efisien. Padahal, praktek penyertaan modal oleh pemerintah pusat di BUMN, tidak harus melalui mekanisme persetujuan tersendiri oleh DPR (atau tidak melalui UU tersendiri).

Praktek di tingkat pusat, setiap penyertaan modal pemerintah kepada BUMN ditetapkan secara bersama-sama dalam setiap pembahasan mengenai UU APBN, tidak dengan UU tersendiri. Setelah UU APBN disahkan, mekanisme penyertaan modal pemerintah pusat kepada BUMN ditetapkan melalui PP yang tidak membutuhkan persetujuan DPR.

Badan usaha milik negara yang dikelola oleh pemerintah daerah disebut badan usaha milik daerah (BUMD). Perusahaan daerah adalah perusahaan yang didirikan oleh pemerintah daerah yang modalnya sebagian besar / seluruhnya adalah milik pemerintah daerah.

Tujuan pendirian perusahaan daerah untuk pengembangan dan pembangunan potensi ekonomi di daerah yang bersangkutan. Contoh perusahaan daerah antara lain: perusahaan air minum (PDAM) dan Bank Pembangunan Daerah (BPD). Badan Usaha Milik Daerah ( BUMD ) memiliki kedudukan sangat panting dan strategis dalam menunjang pelaksanaan otonomi. Oleh karena itu, BUMD perlu dioptimalkan pengelolaannya agar benar-benar menjadi kekuatan ekonomi yang handal sehingga dapat berperan aktif, baik dalam menjalankan fungsi dan tugasnya maupun sebagai kekuatan perekonomian daerah. Laba dari BUMD diharapkan memberikan kontribusi yang besar terhadap Pendapatan Asli Daerah.

Otonomi daerah memberikan konsekuensi yang cukup besar bagi peran Badan Usaha Milik Daerah ( BUMD ) dalam menopang Pendapatan Asli Daerah (PAD). Sesungguhnya usaha dan kegiatan ekonomi daerah yang bersumber dari BUMD telah berjalan sejak lama sebelum UU tentang otonomi daerah disahkan. Untuk mencapai sasaran tujuan BUMD sebagai salah satu sarana PAD, perlu adanya upaya optimalisasi BUMD yaitu dengan adanya peningkatan profesionalisasi baik dart segi manajemen. sumber daya manusia maupun sarana dan prasarana yang memadai sehingga memi l iki kedudukan yang sej aj ar dengan kekuatan sektor perekonomian lainnya.

Dasar hukum pembentukan BUMD adalah berdasarkan UU No 5 tahun 1962 tetang perusahaan daerah.

Ciri-ciri BUMD adalah sebagai berikut:

- Pemerintah memegang hak atas segala kekayaan dan usaha Pemerintah berkedudukan sebagai pemegang saham dalam pemodalan perusahaan.

- Pemerintah memiliki wewenang dan kekuasaan dalam menetapkan kebijakan perusahaan

- Pengawasan dilakukan alat pelengkap negara yang berwenang/Melayani kepentingan umum, selain mencari keuntungan\· Sebagai stabillisator perekonomian dalam rangka menyejahterakan rakyat.

- Sebagai sumber pemasukan Negara.

- Seluruh atau sebagian besar modalnya milik Negara.

- Modalnya dapat berupa saham atau obligasi bagi perusahaan yang go publik

- Dapat menghimpun dana dari pihak lain, baik berupa bank maupun nonblank.

- Direksi bertanggung jawab penuh atas BUMN, dan mewakili BUMN di pengadilan

Tujuan Pendirian BUMD:

- Memberikan sumbangsih pada perekonomian nasional dan penerimaan kas Negara.

- Mengejar dan mencari keuntungan

- Pemenuhan hajat hidup orang banyak

- Perintis kegiatan-kegiatan usaha

- Memberikan bantuan dan perlindungan pada usaha kecil dan lemah

- melaksanakan pembangunan daerah melalui pelayanan jasa kepada masyarakat

- penyelenggara kemanfaatan umum, dan peningkatan penghasilan pemerintah daerah

Berdasarkan kategori sasarannya secara lebih detail, BUMD dibedakan menjadi dua yaitu sebagai perusahaan daerah untuk melayani kepentingan umum yang bergerak di bidang jasa dan bidang usaha. Tetapi, jelas dari kedua sasaran tersebut tujuan pendirian BUMD adalah untuk meningkatkan PAD.

Pemberdayaan BUMD dalam Peningkatan Ekonomi Daerah BUMD menurut Ginandjar Kartasasmita (1996) adalah upaya untuk meningkatkan harkat dan lapisan masyarakat yang dalam kondisi sekarang tidak mampu untuk melepaskan diri dari perangkap kemiskinan dan keterbelakangan. Ini berarti bahwa memberdayakan itu adalah memampukan dan memandirikan masyarakat beserta kelembagaannya, disini termasuk badan usaha milik daerah.

Khusus dalam hal BUMD, upaya memberdayakan itu haruslah pertama-tama dimulai dengan menciptakan suasana atau iklim yang memungkinkan potensinya untuk berkembang. Ini dengan landasan pertimbangan bahwa setiap masyarakat dan kelembagaannya, memiliki potensi yang dapat dikembangkan. Maka dengan pemberdayaan itu pertama-tama merupakan upaya untuk membangun daya dengan mendorong, memotivasi dan membangkitkan kesadaran akan potensi (dan daya) yang dimilikinya serta berupaya untuk mengembangkannya. Selanjutnya, yang kedua, adalah memperkuat potensi atau daya yang dimiliki tersebut, dimana untuk ini diperlukan langkah-langkah yang lebih positif dan nyata, penyediaan berbagai input yang diperlukan, serta pembukaan akses kepada berbagai peluang sehingga semakin berdaya memanfaatkan peluang.

Akhirnya, yang ketiga, dimana memberdayakan berarti pula melindungi, sehingga dalam proses pemberdayaan haruslah dicegah agar jangan pihak yang lemah menjadi bertambah lemah, tapi dapat hidup dengan daya saing yang memadai. Dalam kaitan dengan perbaikan kinerja BUMD sebagai Laporan Hasil Studi Analisa Kinerja BUMD Non PDAM, Biro Analisa Keuangan dan Moneter, Depkeu, dikemukakan berbagai langkah dan tindakan yang dapat dilakukan dalam memperbaiki kinerja usaha BUMD, dengan tindakan-tindakan yang sifatnya strategis yang dapat dikelompokkan dalam tiga bagian strategi, yaitu strategi pengusahaan, strategi penumbuhan dan strategi penyehatan perusahaan yang dapat diringkaskan sebagai berikut:

Strategi Pengusahaan Perusahaan yang dapat dilakukan dengan langkah atau tindakan memperbaiki kinerja perusahaan, diantaranya dengan Mengatasi kelemahan internal yang diantaranya melalui penetapan kembali corebusiness, likuidasi unit bisnis yang selalu rugi, dan memperbaiki sistem manajemen organisasi.

Memaksimumkan kekuatan internal, yang antara lain dengan cara mengkonsentrasikan bisnis pada usaha yang berprospek tinggi, memperluas pasar dengan mempertahankan dan mencari pelanggan baru, serta mencari teknik produksi baru yang dapat meningkatkan efisiensi usaha

Mengatasi ancaman eksternal, yang diantaranya dengan cara memperbaiki mutu produk dan jasa, meningkatkan kualitas SDM serta meningkatkan kreativitas dan keaktifan tenaga pemasaran dalam mencari terobosan baru, memaksimumkan peluang eksternal, yang antara lain melalui upaya kerjasama yang saling menguntungkan dengan perusahaan sejenis atau yang dalam keterkaitan. Dan kerjasama ini dapat dilakukan dalam bentuk joint venture, BOT, BOO atau bentuk kerjasama lainnya.

Strategi Penumbuhan Perusahaan adalah bertujuan untuk menumbuhkan dan mengembangkan perusahaan sesuai dengan ukuran besaran yang disepakati untuk mencapai tujuan jangka panjang perusahaan. BUMD dikatakan tumbuh jika perusahaan daerah itu berhasil meningkatkan antara lain, volume penjualan, pangsa pasar, besarnya laba dan aset perusahaan. Beberapa tindakan yang dapat dilakukan agar perusahaan terus tumbuh berkembang diantaranya adalah mengkonsentrasikan bisnis pada produk yang representatif, melakukan perluasan pasar, pengembangan produk baru, dan integrasi horizontal dan/atau vertikal.

Strategi Penyehatan Perusahaan yaitu yang dilakukan melalui pendekatan strategik dan pendekatan operasional. Dalam pendekatan strategik, misalnya, jika terjadi kesalahan strategis seperti ketidakmampuan perusahaan dalam memenuhi kebutuhan konsumen sesuai dengan misinya, maka perlu dilakukan penilaian menyeluruh terhadap bisnis yang dilakukan untuk perubahan dan penyempurnaannya. Sedangkan dengan pendekatan operasional ditujukan untuk melakukan perubahan operasi perusahaan tanpa merubah strategi bisnis. Dalam hubungan ini langkah-langakah yang biasa diambil oleh perusahaan dalam rangka penyehatan operasi diantaranya adalah:

Meningkatkan penghasilan yang diperoleh dengan berbagai teknik bisnis, misalnya pemotongan harga, peningkatan promosi, penambahan dan perbaikan pelayanan konsumen, memperbaiki saluran distribusi dan memperbaiki kualitas produk (b) Melaksanakan pemotongan biaya (penghematan). Biaya-biaya yang tidak memiliki keterkaitan langsung dengan kegiatan operasional pokok perusahaan yang segera membentuk penghasilan, biasanya menjadi pilihan pertama untuk diturunkan, seperti misalnya biaya-biaya administrasi, penelitian dan pengembangan, dan pemasaran.

Demikianlah pokok-pokok pikiran dari Biro Analisa Keuangan dan Moneter, Depkeu tentang upaya perbaikan kinerja, yang berarti pula upaya pemberdayaan, dari BUMD di Daerah-daerah untuk masa mendatang. Pada dasarnya penulis sepakat dengan berbagai upaya, dan langkah dalam rangka pemberdayaan yang dikemukakan tersebut di atas.

Namun demikian, disamping untuk usaha-usaha BUMD yang telah berjalan dengan kinerja yang masih rendah dan terbatas di masa lalu tersebut, juga perlu pemikiran lebih lanjut terhadap usaha-usaha BUMD yang akan didirikan dan dibangun pada masa mendatang dalam rangka lebih memberdayakannya untuk menunjang keuangan Daerah dan perekonomian Daerah pada umumnya. Dalam hubungan ini untuk pendirian BUMD baru dan pengembangan lebih lanjut BUMD yang telah jalan perlu dilakukan antara lain: studi kelayakan usaha yang dilakukan secara teliti betul yang dapat disimpulkan untukmenghasilkan produk barang dan jasa yang feasible dan berprospek (sangat) menguntungkan peningkatan kerjasama dengan usaha yang sejenis atau yang bersifat keterkaiatan dalam rangka peningkatan daya saing penerapan kelembagaan dan organisasi usaha dengan tenaga terdidik dan terlatih yang dijiwai semangat kewirausahaan pengembangan dan penerapan fungsi-fungsi manajemen dalam organisasi perusahaan daerah seperti yang dalam usaha korperasi swasta yang dalam operasionalnya dilakukan dengan tertib, terbuka dan terpadu pemberian kewenangan yang lebih luas kepada BUMD dari pimpinan daerah sehingga direksinya dapat lebih “leluasa” dalam melaksanakan kepemimpinan dan operasionalisasi perusahaannya.

Sebagaimana yang dikemukakan di atas bahwa yang menjadi dasar pendirian BUMD adalah UU No. 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah. Dalam hal ini, berbagai fungsi dan peranan yang “dibebankan” kepada dan dilaksanakan oleh BUMD tersebut (BPS, 1997), utamanya adalah: melaksanakan kebijakan pemerintah di bidang ekonomi dan pembangunan daerah pemupukan dana bagi pembiayaan pembangunan daera, mendorong peran serta masyarakat dalam bidang usaha, memenuhi kebutuhan barang dan jasa bagi kepentingan public, menjadi perintis kegiatan dan usaha yang kurang diminati swasta.
Mengingat dipandang cukup pentingnya peran BUMD khususnya sebagai salah satu sumber PAD di Daerah, maka tentu saja BUMD dituntut agar lebih profesional dan lebih efisien dalam melaksanakan usahanya. Kebijakan dan upaya ke arah itu telah banyak dilakukan, namum karena berbagai kendala, ternyata BUMD pada umumnya, khususnya di luar PDAM dan BPD menunjukkan hasil yang belum menggembirakan. Hal ini tampak, antara lain, relatif masih kecilnya peran dan kontribusi laba BUMD dalam penerimaan PAD di daerah, baik pada tingkat provinsi maupun kabupaten dan kota.

Tambahan pula menurut UU No. 5 Tahun 1962 yang mendasarinya, terdapat rincian yang menetapkan bahwa penggunaan laba bersih perusahaan, setelah terlebih dulu dikurangi penyusutan, ditetapkan sebagai berikut (Kunarjo, 1993):

(1) Perusahaan Daerah yang memiliki modal seluruhnya terdiri dari kekayaan daerah yang dipisahkan adalah:

(a) untuk dana pembangunan daerah 30%

(b) untuk anggaran Perencaan Pembangunan belanja daerah 25%

(c) untuk cadangan umum, sosial dan pendidikan, jasa produksi, sumbangan dana pensiun dan sokongan sejumlah 45%.

(2) Perusahaan daerah yang sebagian modalnya terdiri dari kekayaan daerah yang dipisahkan setelah dikeluarkan zakat yang dipandang perlu adalah:

(a) untuk dana pembangunan daerah 8%

(b) untuk anggaran belanja daerah 7%

(c) selebihnya (85%) untuk pemegang saham dan untuk cadangan umum.

Dengan demikian bagian laba perusahaan daerah yang jumlahnya relatif kecil di berbagai daerah menjadi semakin kecil lagi dengan penetapan bagian daerah dalam penggunaan keuntungan bersihnya yang diperuntukkan bagi penerimaan daerah yang relatif kecil pula. Bahkan adakalanya pula pada daerah tertentu dan tahun-tahun anggaran tertentu praktis Bagian laba perusahaan daerah itu “tidak terealisir” karena daerah sendiri terpaksa menambah permodalan (atau investasi) pada BUMD yang bersangkutan yang jumlahnya sama atau bahkan melebihi Bagian laba perusahaan daerah yang seharusnya disetorkan dalam mendukung APBD daerah yang bersangkutan.

Berdasarkan laporan hasil studi Biro Analisa Keungan Daerah Depkeu tentang Analisis Kinerja BUMN Non PDAM (1997) dikemukakan bahwa berbagai permasalahan yang dihadapi BUMD dalam perjalanan hidupnya dapat disimpulkan sebagai berikut:

(1) lemahnya kemampuan manajemen perusahaan

(2) lemahnya kemampuan modal usaha

(3) kondisi mesin dan peralatan yang sudah tua atau ketinggalan dibandingkan usaha

lain yang sejenis

(4) lemahnya kemampuan pelayanan dan pemasaran sehingga sulit bersaing
(5) kurang adanya koordinasi antar BUMD khususnya dalam kaitannya dengan industry hulu maupun hilir

(6) kurangnya perhatian dan kemampuan atas pemeliharaan aset yang dimiliki,sehingga rendahnya produktivitas, serta mutu dan ketepatan hasil produksi
(7) besarnya beban administrasi, akibat relatif besarnya jumlah pegawai dengan kualitas yang rendah (8) masih dipertahankannya BUMD yang merugi, dengan alasan menghindarkan PHK dan “kewajiban” pemberian pelayanan umum bagi masyarakat.

Selain dari pada itu, dari berbagai pengamatan dan keluhan yang seringkali disampaikan oleh pihak internal maupun eksternal dari perusahaan daerah sendiri adalah adanya berbagai kendala lain dalam pembinaan dan pengembangan usaha BUMD tersebut. Diantaranya dirasakan adanya campur tangan pemerintah daerah yang cukup besar atas jalannya organisasi BUMD serta adanya keterbatasan kewenangan tertentu dalam operasionalisasi perusahaan. Selanjutnya seringkali pula dalam penempatan direksi tidak terlepas dari pertimbangan KKN atau kedekatan para calonnya dengan pimpinan daerah. Dalam hubungan ini banyak pula penempatan direksi dan bahkan tenaga kerja yang kurang didasarkan pada pertimbangan profesionalisme, keahlian dan keterampilaan, bahkan adakalanya penempatan di perusahaan daerah itu sebagai “tempat buangan” bagi pejabat tertentu yang tergeser kedudukannya.

C. Faktor Penyebab Buruk Performance BUMD

Kinerja BUMD yang buruk ini disebabkan oleh banyak faktor. Baik dari dalam dan dari luar BUMD itu sendiri. Kita sudah sering mendengar bahwa BUMD ini dikelola oleh orang-orang yang tidak cukup cakap. Banyak terjadi penempatan direksi dan bahkan tenaga kerja yang kurang didasarkan pada pertimbangan profesionalisme, skill, dan kompetensi. Bahkan, beberapa penempatan di BUMD sebagai "tempat buangan" bagi pejabat yang tergeser kedudukannya. Ketimpangan kompetensi ini mengakibatkan lemahnya kemampuan manajemen perusahaan serta lemahnya kemampuan pelayanan dan pemasaran sehingga sulit bersaing dengan perusahaan yang dikelola swasta murni.

Jumlah pegawai yang tidak berkualitas ini cukup memberikan beban fixed operation head yang besar bagi neraca keuangan perusahaan. Kurang adanya spesialisasi dan konsentrasi utama dalam bidang usaha perusahaan daerah juga menyebabkan efesiensi yang rendah dan beban biaya operasional yang ditanggung menjadi relatif lebih besar. Faktor internal lainnya adalah kurangnya perhatian dan kemampuan atas pemeliharaan aset yang dimiliki yang berakibat rendahnya produktivitas, mutu, serta ketepatan produksi. Management asset yang acak adut dan neraca keuangan yang selalu negatif mengakibatkan ketidakmampuan BUMD untuk menambah belanja modal (pemberian alat baru, preventif, dan prediktif maintenance, dan lain-lain). Hal ini mengakibatkan rata-rata kondisi mesin dan peralatan sudah tua serta ketinggalan zaman dibandingkan usaha sejenis lainnya. Faktor eksternal yang berpengaruh cukup besar adalah kurangnya koordinasi antar BUMD dalam kaitannya dengan industri hulu dan hilir (Analisa Depkeu 1997).

D. Strategi Penyehatan BUMD

Untuk memperbaiki kinerja BUMD ada beberapa langkah yang bisa dilakukan sebagai solusi praktis yaitu:

Pertama, menempatkan orang-orang yang profesional yang memiliki skill dan kompetensi sesuai bidang usaha BUMD yang digarap. Selain itu peningkatan kompetensi dan profesionalisme direksi beserta stafnya dalam menjalankan perusahaan sebagai usaha komersial murni yang mengutamakan pertimbangan efesiensi dan pencapaian laba usaha yang memadai. Direksi dan staff yang ditempatkan di BUMD haruslah orang-orang yang mempunyai jiwa dan semangat wiraswasta/ entrepeneurship dalam menjalankan operasional usaha.

Kedua, pemberian wewenang dan pendelegasian kebijakan yang lebih besar dan luas oleh pimpinan daerah kepada BUMD dalam operasionalnya. BUMD tidak boleh dijadikan sapi perah atau kereta politik bagi kepentingan birokrat maupun partai politik. Tujuan semata-mata adalah tetap profit oriented untuk menambah PAD.

Ketiga, mengatasi kelemahan internal dengan penetapan kembali core bisnis, likuidasi unit usaha yang selalu merugi. Memperbaiki sistem manajemen dengan cara memperluas pangsa pasar dengan mempertahankan pasar lama dan mencari pasar baru, mengadopsi teknik produksi baru yang lebih efesien dan efektif. Dan, yang terakhir memperbaiki koordinasi antar BUMD dalam industri hulu dan hilir.

Memaksimumkan peluang eksternal berupa upaya kerja sama yang saling menguntungkan dengan perusahaan sejenis atau yang ada keterkaitan. Bentuk kerja sama bisa berupa joint venture atau bentuk kerja sama lainnya.

E. Tinjauan Peraturan Perundang-Undangan Tentang BUMD

UU No 5 Tahun 1962 sudah tidak relevan dan kurang mampu mengakomodasi penyelenggaraan BUMD dan justru membuka celah salah kelola dan penyimpangan Ketentuan UU No. 5 Tahun 1962 yang perlu direvisi:

• Dasar dan tatacara pendirian BUMD

• Bentuk BUMD yang memaksimalkan profit dan yang memaksimalkan pelayanan public

• Kerjasama dengan pihak ketiga

• Mekanisme kepemilikan dan pengambilan keputusan BUMD
• Pengangkatan dan kewenangan direksi

• Perencanaan jangka panjang dan pendek perusahaan

• Pertanggungjawaban dan pengawasan BUMD

• Kepegawaian

• Kebijakan manajemen peningkatan kinerja BUMD: restrukturisasi dll.

Berikut adl fungsi dan peran BUMD dalam menunjang penyelenggaraan pemerintah daerah :

1. Melaksanakan kebijakan pemerintah daerah di bidang ekonomi dan pembangunan.
2. Pemupukan dana bagi pembiayaan pembangunan.
3. Mendorong peran serta masyarakat dalam bidang usaha.
4. Memenuhi barang dan jasa bagi kepentingan masyarakat.
5. Menjadi perintis kegiatan yg tak diminati masyarakat.

Tujuan utama sektor publik adalah pemberian pelayanan publik namun tak berarti organisasi sektor publik sama sekali tak memiliki tujuan yg bersifat finansial. Organisasi sektor publik juga memiliki tujuan finansial akan tetapi hal tersebut berbeda baik secara filosofis konseptual dan operasional dgn tujuan profitabilitas pada sektor swasta. Tujuan finansial pada sektor swasta diorientasikan pada maksimasi laba utk memaksimumkan kesejahteraan pemegang saham sedangkan pada sektor publik tujuan finansial lbh pada maksimasi pelayanan publik krn utk memberikan pelayanan publik diperlukan dana.

Semenjak Undang-Undang tentang Otonomi Daerah diterapkan persoalan kemampuan daerah secara ekonomi dan politis pun ramai diperbincangkan. Salah satu isu ekonomi yang menarik untuk didiskusikan dalam hal ini yakni seputar daya dukung sumber pendapatan daerah dalam menggantikan penerimaan yang diperoleh dari pemerintah pusat. Isu ini memang strategis mengingat pelaksanaan otonomi juga dapat diartikan sebagai kemandirian daerah dari sisi pembiayaan pembangunan.

Selama ini sumber penerimaan daerah terdiri dari sumbangan pemerintah pusat, pajak daerah dan penerimaan lain seperti laba perusahaan daerah. Dengan berkurangnya porsi subsidi pemerintah pusat, tidak ada jalan lain yang perlu dilakukan pemerintah daerah selain menggali dan mengotimalkan sumber pendapatan asli daerah. Yang menjadi persoalannya sekarang, mampukah daerah melakukannya mengingat keterbatasan sumber pendapatan daerah, khususnya bagi daerah yang miskin sumber daya alam? Jawabannya akan sangat tergantung pada proses “restrukturisasi” sumber-sumber penerimaan daerah. Saya katakan restrukturisasi sebab pemerintah daerah sebenarnya sudah mempunyai sumber-sumber pendapatan yang potensial namun pada saat ini berada dalam kondisi yang menyedihkan. Yang diperlu dilakukan pemerintah daerah saat ini yaitu ‘memolesnya’ kembali agar tampak molek dan cantik. Salah satu sumber pendapatan potensial yang perlu dipoles itu tidak lain perusahaan daerah atau dikenal dengan badan usaha milik daerah (BUMD).

F. Persoalan Serupa BUMD Mirip BUMN Tetapi tak sama

Secara umum kondisi perusahaan daerah dapat dikatakan sama dengan apa yang dialami oleh kebanyakan BUMN kita. Persoalan BUMD kurang terekspos karena memang secara makro posisinya kurang strategis bila dibandingkan dengan BUMN. Dilihat dari misi pendiriannya, BUMN jelas memiliki peran yang sangat signifikan dalam mendukung perekonomian nasional. Sebegitu pentingnya, pemerintah pun perlu membuat kementrian khusus yang menangani BUMN. Akan tetapi dengan diberlakukannya UU tentang Otonomi Daerah tersebut, peranan BUMD harus mulai diperhatikan.

Bila dibuat pembandingan antara BUMN dan BUMD, akan terlihat kesamaan permasalahan di antara keduanya. Pertama, masalah efisiensi. Kebanyakan BUMD di Indonesia beroperasi di bawah kondisi yang sangat tidak efisien. Terjadi pemborosan dana di sana-sini karena para pengelolanya tidak memiliki keahlian yang cukup. Terkadang keputusan-keputusan manajerial berkaitan dengan investasi baru, penentuan tarif atau keputusan lain diambil secara tidak profesional. Pekatnya nuansa kolusi, korupsi dan nepotisme menandakan ketidakprofesionalan para pengelola BUMD tersebut. Di samping itu, inefisiensi BUMD juga bersumber dari pemanfaatan teknologi yang sudah ketinggalan jaman. Kebanyakan BUMD beroperasi dengan mesin-mesin peninggalan kolonial yang umurnya sampai saat ini sudah puluhan tahun. Bahkan ada mesin yang umurnya lebih tua dari karyawan yang paling tua sekalipun. Dengan kondisi ini, jelas beban pemeliharaan mesin tidak sebanding dengan output yang diperoleh dari mesin tua tersebut.

Kedua, masalah intervensi dan birokrasi. Bila saat ini banyak BUMD yang kalah bersaing dengan sektor swasta dan akhirnya tumbang di tengah jalan, salah satu penyebabnya adalah besarnya campur tangan dan lambannya pemerintah daerah dalam mengantisipasi perubahan situasi dan kondisi bisnis. Selama ini semua keputusan bisnis baik yang bersifat strategis maupun keputusan-keputusan konvensional lainnya harus selalu ijin kepada pemerintah. Repotnya, respon pemerintah seringkali, bahkan dapat dikatakan selalu, lambat. Maklum, sekali lagi berurusan dengan birokrasi. Pemerintah akan selalu "mempertimbangkan", "menampung", lalu "membahas" usulan para direksi perusahaan daerah. Keputusannya akan diberitahukan kemudian, bisa dalam hitungan bulanan atau bahkan tahunan. Bisa dibayangkan, jika suatu BUMD mengajukan proposal investasi mesin baru saat ini dan keputusan "ya" atau "tidak" baru datang setahun kemudian.

Ketiga, pengendalian dan pengawasan. Selaku pemilik, Pemerintah Daerah memiliki kewenangan untuk mengawasi perkembangan BUMD-BUMD di wilayahnya. Pemerintah daerah biasanya membentuk badan pengawas, yang bertindak seperti dewan komisaris pada perusahaan swasta. Anggotanya terdiri dari para pejabat di lingkungan pemda, yang terkadang tidak mempunyai latar belakang bisnis sama sekali. Biasanya, badan pengawas ini tidak melakukan kegiatan sesuai tugas dan fungsinya, yaitu selaku wakil pemerintah daerah untuk mengawasi jalannya perusahaan daerah. Para anggota badan pengawas rata-rata menyatakan tidak sempat memikirkan perkembangan usaha daerah, karena sudah sibuk dengan tugas dalam jabatan formalnya sendiri-sendiri. Tetapi, ironisnya mereka senang-senang saja menerima "gaji" dari jabatan tersebut. Dalam kondisi seperti ini, posisi perusahaan daerah seakan-akan menjadi anak ayam yang berusaha hidup dan mengais-ngais makanan tanpa tuntunan sang induk.

G. Dualisme Peranan BUMD

Secara konseptual, BUMD didirikan atas dasar dualisme fungsi dan peranan, yang keduanya sangat sulit, jika tidak dapat dikatakan mustahil, untuk dipadukan. Seperti BUMN, ia punya tugas dalam mengembangkan perekonomian daerah melalui peranannya sebagai institusi public service. Namun pada saat yang sama, BUMD juga diharapkan mampu menghasilkan laba dari usahanya selaku pelayan masyarakat. Secara implisit, BUMD dijadikan sumber dana APBD. Dalam ketentuan, BUMD diwajibkan menyetorkan bagian labanya sebagai dana pembangunan daerah sebesar 55% dari laba bersih tahunan. PDAM adalah contoh BUMD yang mempunyai fungsi pelayanan publik dominan sekaligus sumber dana pembangunan daerah.

Dalam tataran operasionalnya, peran dan fungsi ini dilaksanakan secara distortif. Fungsi service lama-kelamaan bergeser sebagai fungsi ekploitatif. Hal ini nampak, misalnya ketika PDAM menetapkan tarif baru. Manajemen selalu berargumen bahwa kenaikan tarif itu diperlukan untuk menyesuaikan perkembangan cost of product, atau untuk menutup kerugian yang dideritanya. Tetapi bila dicermati, tingginya biaya atau munculnya kerugian itu disebabkan oleh pengelolaan jaringan yang kurang profesional atau sebab lain yang berkaitan dengan inefisiensi.

Jika demikian keadaannya, hal itu telah menunjukkan kekacauan dalam menerjemahkan peran dan fungsi di atas. Namun demikian, wajar-wajar saja jika terjadi. Rasanya memang sulit, jika sebuah institusi dituntut untuk memenuhi keduanya. Apalagi, sampai sekarang PDAM bisa dikatakan satu-satunya perusahaan yang melayani kebutuhan air bersih di daerah alias monopoli. Tanpa ada pesaing dalam lingkungan bisnis serupa, akan sulit bagi PDAM untuk melakukan benchmarking, apakah operasinya berjalan efisien atau tidak.

H. Ambiguitas Pemerintah

Sementara itu, pemerintah daerah sendiri terlihat ambigu dalam kapasitasnya sebagai pemilik perusahaan daerah. Pemerintah daerah yang seharusnya mempunyai kewajiban membina dan mengawasi, justru cenderung eksploitatif terhadap perusahaan daerah. Acapkali, perusahaan daerah dijadikan sapi perah. Pemerintah selalu menargetkan penerimaan APBD dari perusahaan daerah. Tanpa menghiraukan, apakah perusahaan untung atau rugi, ia tetap saja menyetorkan dana pembangunan daerah sesuai yang ditargetkan. Praktik ini tentu saja menyulitkan perusahaan daerah sebagai institusi bisnis. Bagaimana bisa menjamin kontinuitas operasi perusahaan, jika perusahaan daerah tetap saja dimintai setoran manakala ia menderita kerugian?

Contoh riil ekploitasi atas perusahaan daerah oleh pemerintah yaitu kasus utang Persebaya kepada PDAM Kodya Surabaya yang sempat terekspos di sebuah media beberapa tahun lalu. Secara prosedural, bagaimana mungkin PDAM mengeluarkan uang ratusan juta rupiah untuk dipinjamkan sebagai dana operasional sebuah kesebelasan? Dilihat dari kacamata apa pun hal ini sebetulnya tidak dapat dibenarkan. Dari sisi bisnis, jelas hal itu merupakan kerugian besar bagi perusahaan, karena ia meminjamkan dana begitu besar tanpa bunga. Dari sisi aturan pun, PDAM juga tidak punya kewajiban lain kepada pemerintah daerah kecuali menyetorkan dana pembangunan sebesar 55% dari laba bersih. Kasus-kasus serupa akan ditemukan dalam jumlah banyak bila dilakukan penelitian lebih jauh. Misalnya, pemberian fasilitas-fasilitas khusus kepada pejabat tertentu, baik berbentuk setoran gaji buta, seperti keberadaan badan pengawas, atau bentuk fasilitas lain yang cenderung merongrong keuangan perusahaan.

I. Quo vadis BUMD?

Sebagai dipahami bahawa Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) merupakan usaha yang dimiliki oleh pemerintah daerah, dimana tujuannya adalah sebagai salah satu sumber penerimaan daerah (PAD). Tapi pada kenyataannya bahwa BUMD yang ada selama ini belum mampu memberikan kontribusi yang signifikan terhadap PAD, justru lebih banyak suntikan dana dari pemerintah daerah daripada keuntungan yang di dapat. Kondisi tersebut menjadi beban bagi APBD.Sehingga apa yang menjadi tujuan berdirinya BUMD adalah sebagai salah satu sumber pendapatan pemerintah daerah tidak tercapai. Banyak permasalahan yang dihadapi BUMD dalam mencapai tujuannnya tersebut. Permasalahan-permasalahan tersebut berkaitan dengan visi misi yang kurang jelas, faktor birokrasi, serta sumberdaya manusia. Masalah lain yang juga membuat BUMD tidak dapat berkembang ada Undang-Undang yang berkaitan dengan BUMD. Untuk itu penelitian ini bertujuan untuk menganalisis permasalahan apa yang dihadapi BUMD dalam mengembangkan usahanya yang pada akhirnya akan dirumuskan suatu langkah konkrit kebijakan dalam hal peningkataan peran BUMD dalam perekonomian daerah. Dalam hal ini peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD).

Lalu bagaimana? Pertanyaan ini sering muncul ketika pemerintah sendiri berusaha mengatasi permasalahan tersebut. Yang pasti, pemerintah daerah tidak mungkin terus-terusan menerapkan praktik-praktik yang tidak sehat seperti di atas. Yang perlu dilakukan justru harus melakukan serangkaian upaya sistematis untuk merestrukturisasi BUMD di wilayahnya. Apalagi, jika kemandirian daerah yang diterjemahkan dalam konsep otonomi menjadi suatu keharusan di pada saat ini. Mau tidak mau, kalau ingin memperoleh bagian laba, perusahaan daerah harus dalam keadaan sehat dan mampu menjalankan fungsinya secara wajar. Di samping itu masyarakat juga tidak selalu jadi objek penderita atas kebobrokan yang diderita perusahaan daerah.

Upaya perbaikan kinerja BUMD juga harus dilakukan seperti BUMN saat ini. Secara sederhana restrukturisasi dilakukan dengan mengubah mindset manajemen dari berorientasi birokratis menjadi bisnis-profesional. Nuansa birokratis perlu dipangkas dari tubuh perusahaan daerah agar keputusan-keputusan bisnis dapat diambil dengan cepat. Perusahaan daerah harus diberi kewenangan sepenuhnya untuk menentukan kebijakan demi kemajuannya sendiri. Pemerintah daerah tidak harus ikut campur tangan yang cenderung "mengobok-obok" kegiatan operasional maupun keuangan perusahaan. Keterlibatan pemerintah dalam tubuh perusahaan telah terbukti membebani dan cenderung membatasi gerak dan inovasi perusahaan.

Format BUMD sebagai perusahaan juga perlu dipikirkan untuk menjamin kelangsungannya dalam jangka panjang. Jika mau mencontoh upaya reformasi BUMN, BUMD harus diarahkan menjadi perusahaan publik yang kepemilikannya didasarkan atas saham-saham. BUMD harus berubah menjadi PT yang sahamnya terdaftar dalam bursa saham. Konsekuansinya, perubahan manajemen secara mendasar harus dilakukan.

Hal terakhir yang patut diupayakan oleh pemerintah, yakni mengeluarkan deregulasi yang memungkinkan perusahaan swasta memasuki wilayah bisnis yang selama ini dikuasai oleh perusahaan daerah, misalnya pengelolaan air bersih. Di samping demi kepentingan masyarakat, karena akan terdapat banyak pilihan untuk jenis layanan kebutuhan tertentu, hal ini juga akan berdampak positif bagi persaingan bisnis. Perusahaan daerah akhirnya dituntut untuk beroperasi dalam skala yang efisien, sehingga dalam jangka panjang ia tidak hanya bisa survive, melainkan juga akan dapat bermain dalam dunia bisnis yang persaingannya semakin mengglobal

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa asumsi pandangan terhadap BUMD yang selama ini sudah umum terjadi pada rata rata BUMD adalah sbb:

a. Rekruitmen yang tidak transparan, mayoritas titipan pejabat dan penampungan pensiunan.

b. Kualitas SDM yang tidak memadai.

c. Kultur bisnis yang tidak terbangun dengan baik, mungkin karena perusahaan plat merah yang menjadikan suasananya berbeda. Padahal disisi lain perusahaan plat merah ini memiliki privilege / privilence /keistimewaan khusus dari Pemda, khususnya dalam hal modal dan regulasi-regulasi lainnya.

d. Struktur manajemen yang tidak ramping, sehingga tidak efisien.

e. Tidak optimalnya pengawasan dari pemilik/owner melalui Dewan Pengawas, disamping itu pemilik kurang memahami alur bisnis.

f. Legalitas dan legislasi yang kurang dapat mewadahi kondisi usaha yang dinamis.

g. Lingkungan usaha yang tidak kondusif.

»»  Baca Selengkapnya...